动向|国务院已批准以新加坡方式改革中国国企

知情人士表示，中国国务院已最终批准一项雄心勃勃且被期待已久的蓝图：以新加坡方式改革中国国企以寻求目前急需的新增长。本次改革有望成为近十多年来规模最大的类似举措，一旦得以实施，新的淡马锡式公司就将为国企提供资金并迫使后者盈利。作为回报，国企将获得更大的业务决策权，其董事会也将能招聘和解聘经理人。但中央派出党务负责人的政策将保持不变。新的体制将旨在拉大政府和国企日常业务之间的距离，以使国资委不再直接干涉大多数国企经营活动。

一名国企高管称，这些拟成立的新型公司是以新加坡国有投资公司淡马锡为蓝本的。在这种新的体系下，国企或将在业绩方面承受压力，但将对私人投资更具吸引力。“这将使国有资产管理发生重大转变，并为私人资本提供机会，”该高管说。“市场和国企的表现将决定资本的流向。”这些变化有望在国企领域“点起一把火”以应对经济增长放缓。他们还说，尽管面临内部强烈反对，但北京正一如既往地推进改革。中国企业改革与发展研究会副会长李锦表示，这次国企改革将在所有领域引发争论，因为该计划“将改变现有权力、资金和资源分配格局。”

什么是淡马锡模式？

淡马锡控股公司是一家新加坡的投资公司，新加坡政府财政部对其拥有100%的股权。由于其自成立起到2004年9月期间从未公布过财务报表，因此被认为是新加坡最神秘的企业之一。根据《淡马锡年度报告2015》显示，截至2015年3月31日，淡马锡的投资组合净值为2,660亿新元，按新元计算的1年期股东总回报率为19.20%，主要得益于新加坡和中国投资组合的强劲业绩。较长期的10年期和20年期股东总回报率分别为9%和7%。自1974年成立以来的股东总回报率为16%。

淡马锡控股成立于1974年，是新加坡政府所全资拥有的几家公司中知名度最高的，却始终保持神秘。该公司掌控了包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡港口、海皇航运、新加坡电力、吉宝集团和莱佛士饭店等几乎所有新加坡最重要、营业额最大的企业，曾有国外媒体估算，淡马锡控股所持有的股票市价占到整个新加坡股票市场的47%，可以说是几乎主宰了新加坡的经济命脉。也因如此，新加坡的经济模式被称作是“国家资本主义”，即通过国家控制的私人企业来进行投资，主导以私营企业为主的资本市场。

淡马锡控股除了投资新加坡本地市场外，也把亚洲市场和发达国家市场视为投资终点，目前大约一半的资产是在新加坡以外地区。其中主要的投资包括马来西亚电信、印度的ICICI银行、澳大利亚第二大电信公司Optus。近年来该公司加大了对中国市场的投资，对中国的首家私营银行民生银行表现出兴趣。

淡马锡的职责定位

虽然淡马锡的股东是财政部，财政部长为法人团体，但其并非是所谓“三层架构（国资委-运营公司-中央企业）”的中间层。职责定位是履行“商业公司的所有者责任”。也就是说，淡马锡是依据授权对其所属公司(淡联企业)行使出资人职权的商业化主体。用中国的语境来说，其天生的职责是实现“政企分开”，授权行使出资人职责，其本身就是出资人。

2009年的淡马锡宪章表示，“淡马锡是一家根据商业原则运作的投资公司，致力于为股东创造长期稳定回报。一家积极的价值导向的投资者，增持、减持、持有公司的股权或其他资产或前瞻性创新产品或业务，最大化股东价值。一个积极的股东，通过参与其所投资企业的董事会的管理层以获取稳定的回报。”

淡马锡董事会如何产生？

据公开资料，淡马锡的董事会成员产生过程应该是：董事会的领导力发展与薪酬委员会提名——董事会批准——财政部任免建议——(内阁)建议经总统批准(或否决)。这和财政部关于“政府的主要任务是确保淡马锡有一个能够胜任的董事会”的说法是一致的。首席执行官由董事会任命，但需经总统批准。当然，也有说法认为淡马锡的首席执行官是缺乏代表性和可复制性的，因为她是总理夫人，其反证就是黯然离去的顾之博。

对于企业的监管，新加坡以《公司法》为唯一法源，基本原则是要求公司所有权和经营权的分离。淡马锡严格遵循了《公司法》。

淡马锡董事会成员一直维持在10 名，除了作为首席执行官的何晶在董事会里充当执行董事一职外，大部分都是非执行董事，甚至是独立董事，在公司里没有股权，且都是来自于独立私营企业的商界领袖。既减少了股东董事对董事会的直接干预，降低了政府的影响，又通过较少的执行董事，有效地将执行与决策的责任严格分开。

而财政部代表政府作为淡马锡的唯一大股东，近几年来只派出一名股东董事在其董事会中。事实上，从2011年10月公司董事、前财政部常任秘书张铭坚卸任其总理公署常任秘书一职后，公司董事会里就没有政府官员了。淡马锡的管理层如何运作，完全在董事会的指导之下，不受政府的影响，企业本身有完全自主的决策权。管理层则依赖职业经理人专业的投资实现股东长期利益的最大化，实现国有资本的保值增值。

跟政府的关系？

新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬说，董事会相当于“防火墙”的作用，切断了政府跟管理层之间的关系，这样才不会政企不分。政府对淡马锡的影响主要表现在两个方面：一方面派出股东董事，通过参与董事会的方式知晓企业的运作情况并参加董事会决策和方针制定；另一方面，淡马锡和财政部之间也建立了协约机制，让政府能够及时了解公司绩效，淡马锡也会及时通告政府买卖资产的计划。

很多人认为淡马锡的出资人是财政部，故其向财政部负责，这也是很多人在国企改革中援引淡马锡模式的顾虑，认为这是换了个“婆婆”，削弱了国资委的职权。事实上，根据新加坡宪法、淡马锡关于公司治理中“与总统的关系”、“与股东的关系”等内容，我们可以看到，财政部保留了两个权利：知情权和对过往储备金的保护权，总统保留了董事和首席执行官的任命权、知情权和过往储备金的保护权。

政联企业不同于国有企业

在新加坡，对于国有企业的定位，前副总理吴庆瑞起名为“政联企业”，即与政府关联的公司——国有企业往往负有多重目标、多重任务，但是新加坡的政联企业的唯一目的就是盈利。新加坡的这些政联企业最初一部分演变于建国初期英军撤离时留下的资产，另一部分则来自于政府为了经济建设需要发展起来的一些企业。它们是在《公司法》下注册的企业，完全按照私人企业的模式运营。

淡马锡的重要功能之一就是管理政联公司。淡马锡在关系到新加坡公共服务的一些政联企业中所占的股份较大。作为公司的股东，淡马锡本身不参与这些公司的商业决策或运营。新加坡航空公司首席执行官吴俊鹏在公开场合接受记者询问时说，淡马锡作为新航的大股东，并没有指派董事参与公司董事会，董事会只有他一名执行董事，其他都是独立董事。尽管是大股东，但淡马锡在新航的角色与其他股东无异，他们定期拿到股东分红，他们也并不参与新航的整体管理和运作。

顾清扬说，在新加坡上市公司公司治理最好的十个企业中，大概有七个是政联企业。淡马锡对于政联企业的监管，打破了世界上国有企业的两大通病——经济效益不高；或是借助垄断获得较高利润，但是公司治理不好的格局。

中国怎么借鉴？

耶鲁大学管理学院金融学终身教授陈志武说，在目前的体制下，要真正让中国的国企按照市场化的方式去运作，“非常非常难”，因为央企主要领导都由中共中央组织部任命，这就“让游戏不太好玩儿了，就没办法市场化了”。即使不由中组部任命，央企领导要是让国企资产出现亏损，也可能因为犯下导致国有资产流失的罪名而坐牢，这些刑法条款让原本可以按照市场化方式运作的企业不敢市场化。他因此得出结论，“淡马锡模式”目前在中国体制下的可复制性是“非常非常低”。

中国原国家体改委副主任邵秉仁上个世纪90年代曾参与国企改革的工作。他呼应说，当年他曾经考察过淡马锡模式，它最核心的是市场化运作，尽管是国有的，但是它是市场化的，用人机制和管理机制都是按市场化进行。国企的问题是，用人机制非市场化，管理层全是政府任命的，“谁任命它要对谁负责，它就不会对真正对全民资产和人民负责，这就是本质的区别。他痛批央企没一家干净的！只有从防腐败入手，打破既得利益樊篱，才能从根本上推动淡马锡模式改革”，强调国企若不进行彻底的市场化改革，“混合所有制没法搞。

顾清扬说，“淡马锡模式”本身就具有动态性，因此在学习借鉴时应深入了解其背后运作的机理和原则，而不能照搬表面做法。他认为，私人资本和民间资本是最终推动一国经济增长的长期可靠力量，国有资本仅仅是中间的过渡阶段。国有企业的行为必须以国家的经济利益最大化为原则，而不是国有企业本身的利益最大化。当市场失灵时国有企业要毫不含糊地进入私人企业难进入的市场，当市场完善时，也要毫不含糊地退出。淡马锡正是以国家利益最大化为原则，完成了两次所谓的“国退民进”，同时也实现了国有资产的增值。

— END —

数字治理全球洞察 | 全球数字治理前沿系列：