前沿 | 全球数字契约：大变局时代的一次集体行动 - 新鲜讯息

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文 | 中国互联网络信息中心张晓陈晶晶蒋熙韬

联合国未来峰会于2024年9月在纽约联合国总部举行。峰会通过了里程碑式的成果文件《未来契约》及附件《全球数字契约》和《子孙后代问题宣言》。其中，《全球数字契约》（GDC）的制定和实施，标志着联合国在数字治理领域的重大进步，为未来全球数字合作提供了一个框架，旨在弥合数字鸿沟、推动人工智能国际治理、保护人权、促进性别平等、支持环境保护和可持续发展，并鼓励创新和包容性增长，同时，强调多方合作和对未来挑战的前瞻性应对。研究梳理《全球数字契约》的起源、进程、聚力和成果，可为相关方提供参考。

一、起源：联合国的愿景和努力

《全球数字契约》是联合国框架下大变局时代的一次集体行动，凝聚了各会员国及利益相关方的巨大努力。

（一）起源和法理背景

2019 年 6 月，联合国数字合作高级别小组发布了题为《相互依存的数字时代》的报告，深入分析了数字时代背景下各国政府面临的发展机遇与治理挑战。报告建议，联合国应发挥领导作用，推动构建“全球数字信任与安全承诺”，汇聚各国对数字时代共同愿景的共识。报告提出，应明确技术使用的责任规范，提升社会网络安全防御能力，并增强应对虚假信息的应对策略。报告提倡，在数字合作领域采取渐进式软治理机制，通过各方对话协商，达成全球性的价值观、原则、标准等共识，为未来更深层次的合作奠定坚实基础。报告强调，为弥合全球数字鸿沟，必须通过多边合作机制，进一步完善数字合作框架。报告指出，通过加强全球数字合作，可有效推动实现联合国可持续发展目标（SDGs），并在此基础上提出了一系列行动建议。

2020 年，联合国迎来成立 75 周年，同时也面临新冠肺炎疫情在全球蔓延的挑战。各会员国承诺加强全球治理，实现当代及后代的共同福祉。在此背景下，会员国通过决议，请求联合国秘书长在第七十五届大会结束前提交一份报告，就如何推进共同议程及应对当前和未来的挑战提出建议。为响应该决议，联合国秘书长于 2021 年 9 月提交了《我们的共同议程》报告。该报告以《联合国宪章》《2030 年可持续发展议程》和国际人权法为基础，特别强调了加强数字合作的重要性，并提出制定 GDC 的倡议。《我们的共同议程》作为宣言决议的落地措施，为宣言中的承诺提出了 12 项关键行动建议。其中，第 7 项“加强数字合作”明确提出制定一项全球数字契约，实现以下目标：让所有人（包括让所有学校）接入互联网；避免互联网碎片化；保护数据；将人权适用于网络空间；实行针对歧视和误导性内容的问责标准；加强对人工智能的监管；将全球数字公域视为全球公益物。

2021 年，联合国大会通过决议，决定在 2024 年举行峰会。会员国通过政府间谈判达成一项“未来契约”，而 GDC 作为“未来契约”的重要组成部分。

（二）议题和原则框架

2023 年 5 月，联合国发布了一份由秘书长提交的政策简报，作为 2024 年未来峰会筹备工作的关键贡献之一。该简报提出了制定 GDC 的建议，旨在为构建一个开放、自由、安全且以人为本的数字未来奠定原则、目标和行动框架。简报不仅展现了联合国秘书长对数字合作的愿景，也反映了对联合国在数字领域角色和作用的战略设计，以及对 GDC 拟议条款的明确主张。

联合国对数字合作的愿景包括：一是缩小数字鸿沟，推进 SDGs，包括 17 项全球数字合作举措，以及为全球 1.03 亿被迫流离失所者提供公共数字服务。二是使在线空间对每个人开放并确保安全，包括落实网上人权，激励政府和行业取得在数据收集和隐私保护之间的政策平衡；为数字技术和平台引入实体产业使用的安全设计方法和标准，借鉴实体产业的成功经验；加强对网上有害和恶意行为的问责；保护互联网的全球性质及其支撑互联网的实体基础设施。三是为人类管理人工智能，联合国致力于汇聚各方力量，积极应对新兴技术带来的挑战；确保这些技术在社会、经济和政治领域得到广泛应用之前，与普遍的人权和价值观保持一致。

GDC 的原则性议题聚焦全球数字治理的关键领域，旨在构建一个开放、包容、安全且可靠的数字环境，支持实现 SDGs。为此，GDC 提出了 8 个板块，包括数字连接性与能力建设，开展数字合作加快联合国 SDGs 进展，维护人权，包容、开放、安全和共享的互联网，数字信任与安全，数据保护和赋权，对人工智能和其他新兴技术的敏捷治理和全球数字公域。

GDC 框架基于一系列核心原则，包括包容性、发展导向、人权基础、性别平等、环境可持续性、公平性、无障碍性、互操作性、负责任的创新、多利益相关方参与和前瞻性，确保数字技术的发展能够促进社会经济的整体进步。

GDC 的愿景强调多边国际合作在实现全球数字治理中的核心作用，倡导政府、私营部门、民间社会、技术和学术界等多利益相关方的携手合作，共同构建一个能够灵活应对数字时代挑战的治理体系。

通过这一契约，联合国致力于推动形成一个新型全球数字治理秩序。该秩序既能促进技术创新、又能保障人权、保护环境，并助力实现可持续发展目标。

二、进程：多边与多方参与

随着 GDC 构想的逐步成熟，联合国启动了一个包容性的进程。在这一进程中，各利益相关方通过多边磋商和多方参与，共同推动 GDC 的形成。

（一）多边磋商

在 2023 年 1 月的 GDC 磋商及后续一系列深度研讨会上，联合国各会员国与观察员国积极讨论，充分发表意见，推进 GDC 进程。在推动网络接入、促进互联互通、加强数字合作、弥合数字鸿沟、建立数字包容、保护数据隐私等方面，各会员国已形成一定共识，主张利用现有机制成果，避免重复建设工作。但是，各国关注的重点存在差异：发达国家普遍关注开放透明、言论自由，而发展中国家则更强调平等发展与技术转让。此外，网络攻击、武力滥用、单边制裁、多语言支持等问题也受到关注。除参加磋商会议外，许多成员国或成员国集团提交了书面建议，包括七十七国集团（G77）和中国，欧盟及其 27 个成员国。安理会五大常任理事国中，除俄罗斯外，均提交了书面意见。具体而言，G77 和中国提出 GDC 应遵循国际法，尊重网络主权，降低 ICT 成本，并推动数字基础设施普及。欧盟强调以人为中心的互联网治理，注重人权和数据隐私保护；英国侧重多利益相关方的参与和性别平等；法国倡导构建开放、安全的互联网，并利用数字资源推动可持续发展。

（二）多方参与

作为 GDC 进程的重要启动步骤，联合国秘书长技术问题特使办公室向包含但不限于联合国会员国政府、国际组织的多利益相关方征集意见和建议。在 2022 年 6 月至 2023 年 4 月间，超过 6000 个利益相关方实体参与其中。这些实体涵盖政府机构、私营企业、民间社团、学术界和技术社群等。此外，160 多个国家或地区政府积极参与，为该进程贡献了丰富的观点和见解。

具体而言，联合国互联网治理论坛领导小组及其他国际组织和私营部门，如信息社会世界峰会（WSIS）、谷歌、亚马逊、Meta、微软、国际标准组织（ISO）、国际互联网协会（ISOC）以及互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）等，均对 GDC 的制定和实施表达了支持，并提出了宝贵建议。这些建议主要集中在保障人权、促进多利益相关方参与、加强透明度和问责制以及确保数据治理中的个人数据控制权。同时，他们强调弥合数字鸿沟、保护妇女权利、推动技术创新、维护开放互联网、支持互联网的普遍接入和数据保护的重要性。这些组织和公司还倡导在联合国框架下强化多利益相关方治理模式，促进包容、协同的全球数字合作，并为 GDC 实施后的评估机制提供了思路。此外，他们还提出了改进建议，包括更准确地反映多方治理、避免资源重复、明确治理结构、加强机制协同和明确利益相关方任务职能，推动构建一个更加公正、平衡、开放和安全的全球数字治理体系。

三、聚力：积极贡献中国智慧

在全球数字治理领域，中国作为重要的参与者，对 GDC 的顺利推进至关重要。中国不仅是坚定的多边主义支持者，还鼓励民间力量积极参与，共同助力创造一个包容、开放、可持续、公平、安全和可靠的数字未来。

（一）坚定的多边主义支持者

在全球数字治理的背景下，中国提出的方案为 GDC 提供了重要的参考和借鉴。例如，2023 年，在公开磋商和意见建议征集中，G77 和中国共同强调 GDC 的制定必须以国家为主导，并确保所有国家，尤其是发展中国家，能够充分和平等地参与其中。中国特别关注发展中国家在全球数字合作中面临的特殊需求和挑战，并呼吁国际社会提供必要的支持与合作，确保没有任何国家和个人在数字时代的发展中掉队。中国外交部向联合国提交的文件《中国关于全球数字治理有关问题的立场（就制定“全球数字契约”向联合国提交的意见）》明确指出，面对数字化带来的机遇与挑战，国际社会应坚持多边主义，维护公平正义，平衡发展与安全，深化对话与合作，完善全球数字治理体系，构建网络空间命运共同体。文件指出，中国支持联合国在全球数字治理和规则制定中发挥核心作用，并愿与各方共同探讨解决数字发展及全球数字治理中的关键问题，凝聚国际共识。

可以看出，中国方案的特点体现在四个方面。一是坚持多边主义原则，支持联合国在数字治理中的领导作用，为构建多边合作框架奠定坚实基础。二是强调尊重网络主权和平等合作原则，为国际数字治理领域的共识形成提供理论支持。三是始终坚持发展导向，关注并支持发展中国家弥合数字鸿沟的努力，彰显中国作为负责任数字大国的形象。四是强调团结与合作，将伦理和社会责任感融入具体议题，为 GDC 注入人文关怀和发展导向。中国的参与不仅提供了独特的视角和方案，展现了开放的姿态，还促进了国际社会对中国网络政策和数字政策的理解。

（二）民间力量积极参与

在复杂的全球数字治理背景下，中国的参与展现了对多利益相关方参与 GDC 建言献策的支持，彰显了中国民间各方对联合国数字治理进程的积极参与和支持，为推动制定更加包容和公平的数字政策做出了贡献。多个民间社群积极参与了 GDC 的制定工作。例如，2023 年上半年，中国互联网治理论坛（IGF）组织了社群专家成立工作组，专注 GDC 议题的研究，并于同年 5 月向联合国技术特使办公室提交了来自中国社群的建议。这些建议不仅反映了中国专家和互联网治理社群的独立观察和见解，也突显了在数字治理决策中倾听和考虑不同群体诉求的重要性。2024 年 4 月 9 日，GDC 拟约联席协调员、瑞典和赞比亚常驻联合国代表安娜·埃内斯特伦和科拉·莫莱博访华，并与中国 IGF 社群代表进行了面对面交流。协调员对中国 IGF 在 GDC 制定全程中的积极参与表示赞赏、肯定和感谢，同时鼓励中国社群继续关注和参与磋商进程，并承诺将积极吸纳来自中国社群的建设性意见。

长期以来，中国积极倡导构建网络空间命运共同体，提出了全球互联网治理体系变革的“四项原则”与共建网络空间命运共同体的“五点主张”。这些原则和主张与 GDC 的目标在本质上相通且相互支撑，为中国参与互联网国际治理工作提供了理论指导。在网络空间命运共同体理念的指引下，中国数字经济的蓬勃发展客观上为 GDC 的制定和实施提供了可借鉴的“样本”和成功案例，有助于推动构建更加公正、合理的全球数字治理体系。

四、成果：展望全球数字未来

GDC 的逐步推进，使更多人看到了数字治理领域国际合作的积极成效。虽然 GDC 在执行过程中依然面临诸多挑战，但是，展望未来，GDC 将在推动数字合作、缩小数字鸿沟、促进技术创新、保护人权、支持环境保护和可持续发展等方面发挥更加显著的作用。

（一）GDC 的成果

GDC 初始阶段的草案旨在确立一个以联合国宪章、国际法、人权法和 2030 年可持续发展议程为基础的框架，目标是实现包容、开放、安全和可靠的数字未来。该草案强调了国际合作在实现这一愿景中的重要性，并提出了一系列行动计划。在修订阶段，GDC 提出了更具体的目标和行动计划，特别是到 2030 年实现普遍和有意义的互联网连接，并发展创新融资机制支持这些目标。在进一步修订阶段，GDC 的重点在于加强监督技术发展，确保所有技术进步都能够与可持续发展目标和人权保护协调一致。GDC 文稿不断完善，明确了具体的行动计划，尤其是加强数字技能和能力建设，以及推动发展数字公共物品和基础设施。在最终草案中，GDC 重申了致力于实现包容、开放、安全、公平和可持续的数字未来的承诺，并详细列出了具体的行动计划达成这些目标，包括强化互联网治理、保护人权和提升信息完整性等方面的措施。

GDC 是联合国框架下的一项重要成果，体现了 193 个会员国之间在数字领域合作的共识。通过 13 条指导原则和五个目标，GDC 为全球数字政策和可持续发展指明了方向，旨在缩小数字鸿沟，并确保到 2030 年使 26 亿非网民接入互联网。此外，GDC 强调了数据治理和跨境数据流动的重要性，提出了人工智能治理的新框架，并重申了多利益相关方在互联网治理中的作用。GDC 还涉及非军事领域的网络安全，加强了国际组织在全球治理中的参与，并承诺将青年纳入决策过程。虽然 GDC 本身不具备法律约束力，但它为国际社会提供了一个共同的愿景和行动框架，促进数字合作并推动实现可持续发展目标。GDC 的后续实施将依赖会员国将这些宏伟承诺转化为具体行动的能力。这一点至关重要。

（二）GDC 的未来展望

总体而言，GDC 成为联合国引领国际社会迈向未来的关键集体行动。一是 GDC 的核心使命在于推动 SDGs 的实现，倡导构建一个包容与平等的全球数字生态系统，确保各国，尤其是发展中国家，能够平等地享受数字技术进步带来的红利。二是 GDC 在新兴技术治理领域的聚焦，特别是面对人工智能等技术的快速发展，致力于形成国际共识，应对全人类共同面临的挑战。这标志着联合国的一次集体行动，开启了全球数字治理的新篇章。三是在磋商中坚持多边主义，鼓励多方利益相关者的广泛参与。这种包容性的参与机制为构建开放、安全、以人为本的数字未来奠定了坚实基础。

因为涉及各方不同的声音，GDC 在制定过程中总体保持了维持现有机制的平衡，其未来执行中依然面临诸多挑战。一是 GDC 的非强制性使各国在执行上可能存在差异。二是缩小数字鸿沟、数据治理、人工智能治理等议题需要巨大的资源和有效的机制。三是确保多边与多方融合发展，在坚持多边的基础上，使多利益相关方共同参与应对网络安全等威胁也是关键。此外，地缘政治紧张可能影响合作，技术快速发展要求 GDC 保持灵活性，资金和资源分配需公平，监督和评估机制需建立，以及国际合作与竞争的平衡等，也是实施过程中的难题。这些挑战需要国际社会共同努力，通过创新和合作实现 GDC 的目标。

综上所述，GDC 对推动全球数字合作具有重要意义，特别是在促进发展中国家参与全球数字治理方面发挥了积极作用。通过弥合数字鸿沟、促进知识共享和技术交流，GDC 为发展中国家提供了更多参与全球数字治理的机会。GDC 的制定与实施不仅反映了国际社会对数字治理的共同关切，也昭示了全球数字合作的广阔前景。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2024年第10期）

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