美国芯片补贴护栏条款：中国如何应对技术封锁？

美国《芯片与科学法案》的“护栏条款”是美国芯片产业发展战略的重要一环，其主要目的是限制拥有领先芯片技术的企业在中国投资、扩产或提供技术授权，同时限制美国掌握先进技术的研究机构与中国科研机构进行合作；已实施的芯片基金追回机制的相关细则进一步明确了“护栏条款”下追回机制的适用范围、例外情形和惩戒措施。本文梳理了“护栏条款”的三重护栏机制，包括对申请主体的限制、对申请企业在中国进行扩产的限制以及对企业与中国主体合作研究的限制，分析了“护栏条款”对芯片产业发展、技术创新的影响，并立足中国芯片产业发展目标，提出了中国在国内法规完善以及国际规则运用和构建方面应对“护栏条款”的建议。

芯片是数字经济发展的基石。随着全球经济迅速走向数字化，各行各业对半导体芯片的需求量不断增加。参与半导体全球产业链的主要经济体为确保本国产业的竞争力，均颁布了强有力的产业扶持措施，形成了芯片产业补贴国际竞赛（subsidy race）的态势。相较于其他法域的实践，美国采取了贸易、投资、歧视性产业政策的“组合拳”，其中“护栏条款”是这一“组合拳”中的重要一环。

“护栏条款”（guardrail clause）限制获得补贴的企业在包括中国在内的特定国家扩大投资或进行技术合作。当前对于该问题的研究具有迫切性与必要性，但现有文献中尚缺乏聚焦“护栏条款”及其潜在影响的文章。本文结合最新规则和实践，解剖“护栏条款”制度的内容、影响，并提出应对方案。

1 美国芯片补贴政策中的“护栏条款”

美国《芯片与科学法案》的“护栏条款”是美国芯片补贴制度的组成部分。“护栏条款”通过限制获得补贴的企业在中国的投资行为，在一定程度上要求参与芯片产业链的主要企业“选边站”，即一个企业一旦选择在美投资并获得补贴，则需要放弃在中国进行特定先进技术产品的制造和研发。美国芯片补贴的“护栏条款”旨在限制中国芯片产业发展，并提升美国自身产业和技术优势。

1.1 美国芯片补贴政策及实施现状

美国芯片补贴政策的基本特点是立法先行。《芯片与科学法案》的出台经历了两年多的立法进程（图1）。现行芯片补贴的措施主要包括一部法案和系列部门规章。一部法案是指2022年8月生效的美国《芯片与科学法案》。《芯片与科学法案》中的A部分，即《2022芯片法案》包含了对芯片产业最主要、最直接的补贴政策。《芯片与科学法案》的B部分《研究与发展、竞争与创新法案》以及C部分《对美国最高法院提供资金以应对安全威胁》并非直接提供给芯片产业发展的补贴，但其中B部分的研究补贴也会间接惠及半导体相关研究。其中A部分的芯片补贴措施主要包括3类：直接拨款、贷款及贷款担保以及税收优惠。其中直接拨款和贷款及贷款担保总额达到527亿美元，税收优惠为最高减免25%。同时，法案下设置了4项基金用以统筹527亿美元资金的具体流向、负责部门和时间表（表1）。

图1 《芯片与科学法案》立法进程

表1 《芯片与科学法案》中的补贴项目和资助额度（单位：美元）

1.2 “护栏条款”的要求：三重限制

当前美国的芯片补贴制度下有三重主要“护栏”：第一重护栏是限制特定主体申请补贴的资格，第二重护栏是限制接受补贴主体在中国扩大投资，第三重护栏是限制接受补贴的主体参与科研合作或技术授权。其中第二重和第三重护栏的设置对中国影响较大，造成中国短期内会面对先进制程产品的缺供，以及技术合作方面的阻碍。

美国芯片补贴的第一重护栏是对申请主体的限制，中国部分企业在美投资企业无法获得补贴。
美国芯片补贴的第二重护栏要求获得拨款的跨国企业不得在中国进行扩产。
美国芯片补贴的第三重护栏是要求获得拨款的企业不能与中国企业进行特定技术合作，体现为“技术追回”（technology clawback）条款。

1.3 “护栏条款”在美国芯片产业竞争战略中的作用

芯片补贴的“护栏条款”是美国芯片产业竞争战略组合拳中的重要一环，其与出口限制措施、“友岸合作”战略以及对外投资限制措施之间存在明显互补关系。

首先，“护栏条款”与美国对中国半导体产业的出口限制措施具有战略互补性。具体而言，“护栏条款”限制的内容与美国商务部工业和安全局发布的出口限制措施在内容上具有一致性。两者的共同目的在于全面阻断中国企业获得特定技术和产品的各类渠道，并将新的投资吸引到美国本土。

其次，“护栏条款”与美国的“友岸外包”和“友岸合作”战略相呼应。美国一方面限制芯片制造产业链在中国发展，另一方面与中国竞争的地区进行合作。旨在限制在中国的生产和研发，后者为疏，旨在替代中国的生产线和研发。

再次，美国新设立的对外投资审查措施也起到了补足“护栏条款”的效果。美国总统于2023年8月9日签署行政令，要求对涉及中国内地及香港和澳门特别行政区的半导体、人工智能和量子计算领域的投资设立特别审查机制。

1.4 排除“护栏条款”适用的途径：缓解协议

“护栏条款”的适用没有例外或特殊的许可，但是存在一个排除适用的可能，即和美国商务部签订“缓解协议”。根据《护栏规则》第231.306节，如果美国政府发现接受了补贴的企业已经或即将实施禁止的扩产或合作研发活动时，商务部部长有权采取措施降低“国家安全风险”。降低风险的一个方式是商务部与获得补贴企业签订缓解协议，协议内容约定如何排除和降低风险。如果企业可以做到，则美国政府可以放弃追回全部或部分已经提供的补贴金额。但对于具体如何缓解所谓国家安全风险，规则和解答中都没有说明，美国商务部有最终的解释权。

2 芯片“护栏条款”对中国的潜在影响

“护栏条款”的实施将对中国芯片产业带来重要影响，包括对于现有国际产业链的重塑作用、对于中国技术创新能力的正负双向激励以及对中国国内芯片产业供需的影响。中短期而言，“护栏条款”对中国产业发展以及技术发展有以下3个方面的影响。

2.1 中国外商投资企业增加先进产能受限

“护栏条款”中的“扩产追回”要求获得补贴企业不得在中国实质性增加先进半导体产能，对于当前在芯片领域有领先地位的跨国外商投资企业的潜在影响较大。可以预见，无论是已经签订还是尚未签订协议的企业，其均存在产业链重构的挑战，将在“选边站”中面临困境。

2.2 美国高新技术企业投资中国受阻

对于尚未在中国有投资的芯片技术企业，如果获得美国政府芯片补贴，则无法在中国开展投资。一方面，“护栏条款”会要求企业把在美国获得的补贴退回，打击企业对中国投资的热情；另一方面，美国对外投资限制也明确禁止美国企业向中国投资开展先进芯片技术的生产和研发。

2.3 中国企业和机构的联合技术研发面对挑战

“护栏条款”的影响主要集中于先进技术的半导体生产和研发，其并不影响已有成熟技术的生产线，是美国尝试拉大与中国在技术方面差距、保持自身战略领先的法律工具。结合出口限制、投资限制等其他规则工具，美国的措施在中短期内必然造成中国高端芯片断供、产业链转移的效果。

3 运用国内和国际法律规则突围美国“护栏”封锁的建议

诸多学者从中国的补贴政策、人才培养、平台搭建等方面提出了应对美国《芯片与科学法案》影响的有益建议，但缺乏从法律视角的规则构建。对于中国而言，包含对内、对外和国际3个方面的法律和规则建设目标。

对内应通过立法和细化规章制度来提供更为透明的政府补贴机制，提高政府补贴的有效利用，减少寻租空间；
对外应设置针对包括“护栏条款”在内的美国进攻工具的国内法回应措施，给外商投资企业、境外企业和中国企业释放明确和稳定的信号；
在国际层面，应积极运用国际规则和谈判为中国争取话语权，约束歧视性护栏措施，维护中国长远利益。

3.1 对内：完善产业政策法规体系，提升补贴政策透明度

在政策的透明度方面，中国在国际层面屡屡遭到他国的批评，是中国在国际规则谈判中长期面临的困境。与美欧相比，中国在芯片产业等方面的政策支持措施透明度存在差距，缺少专门的网站和平台提供即时更新的信息以及对企业情况的监督。这造成外国投资企业对中国投资环境、法治环境产生疑虑，降低了其投资与合作的积极性。

建议可以由国务院牵头，相关部委与直属机构分工协作整合并起草相关芯片产业行政法规，将现有通知、规划等规范性文件转化为具有拘束力、稳定性、全程监督的行政法规。

3.2 对外：建立针对“护栏条款”补偿机制和鼓励机制，帮助企业在中国发展

涉外法治建设是中国法治建设的重要环节，涉外法治一方面保障外国主体在中国享有充分和公平的权利，另一方面也包含以法律为工具应对他国对中国的法律攻击。为应对“护栏条款”的影响，建议中国考虑以下规则应对方案。

首先，依据商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》中的规定，对于未遵守有关外国法律与措施，并因此受到重大损失的企业，中国可以根据具体情况给予必要的支持。

其次，“护栏条款”一定程度要求芯片制造企业在美国和中国发展间“二选一”，中国可以有针对性地鼓励部分企业在中国的发展，解除其获得美国补贴的后顾之忧。

3.3 国际层面：加强国际争端解决和规则谈判，维护中国产业长期利益

除了国内层面的产业政策法律制度完善，中国还需要在国际层面构建对自身发展有利的国际秩序和国际规则。

1）针对美国芯片补贴的“护栏条款”，中国可以根据世界贸易组织（WTO）规则对他国在芯片领域采取的歧视性、限制性措施的合规性提起诉讼或提出关切，从而积极维护中国产业利益。

2）考虑到现有国际规则存在不足，中国可以在新一轮WTO多边规则改革和区域规则构建中积极发挥作用。“护栏条款”在本质上是技术先进的国家对于技术后进的国家采取的技术封锁手段，不仅是歧视措施，也限制发展中国家进一步发展，应当在多边层面进一步约束和禁止。因此，中国应当提出新的WTO的规则以约束和禁止此类歧视性补贴和排他性限制措施，为中国产业和技术未来的发展提供国际层面的制度保障。

4 结论

美国《芯片与科学法案》的“护栏条款”其主要目的是限制拥有领先芯片技术的企业在中国投资、扩产或提供技术授权，同时限制美国掌握先进技术的研究机构与中国科研机构进行合作。本文探讨了“护栏条款”下的扩产追回和技术追回的实施将造成3方面具体影响：