县财政投入18.8亿强基层，卫生院诊疗人次增3成

撰文丨钱小昊

责编丨宋昆仑

濉溪县是安徽新淮北市唯一辖县，常住人口91.8万人，总面积1987平方千米。辖11个乡镇，1个省级经济开发区。

该地承东启西、区位优越，地处苏、鲁、豫、皖四省交界，因古濉河和溪河在此交汇而得名，是中原经济区、淮海经济区和徐州经济圈重要县域，素有“水韵酒乡”“运河故里”之美誉。濉溪历史悠久，是秦相蹇叔和竹林七贤之首的嵇康故里，拥有柳孜隋唐大运河码头遗址、临涣古镇、淮海战役临涣总前委旧址3处国家级文保单位。

濉溪的景色出众，医改成效也是有目共睹。作为安徽省首批县级公立医院改革试点县、第二批县域医共体试点县，从2017年便开始试点医共体牵头医院托管卫生院相关工作，次年试点范围扩大。2021年8月，入选全国基层卫生健康综合试验区，2022年2月，成立县委卫生健康工作委员会。2023年3月，濉溪和其他9个地市一起承担综合医改省级试点示范工作，围绕投入保障、管理体制、运行机制、服务模式进行改革创新。2023年12月，濉溪县在2022年度基层卫生健康综合试验区评价中取得89.54分的成绩，位居全国12个试验区第二位。2024年3月，濉溪县医改案例入选医改蓝皮书《中国医改发展报告（2023年）》，为唯一入选县级案例。

濉溪县副县长马明说，该地取得如此成就，与医改最开始就认真贯彻落实省市医改决策部署分不开。该地按照“保基本、强基层、建机制”的总体要求，以公平可及、群众受益为出发点和立足点，全面展开医药卫生体制改革。从数据来看，2022年-2023年，濉溪县县域内住院人次占比从82.9%增长到86.03%，基层住院人次占比从16.9%增长到22.8%，县域内基层医疗卫生机构医保基金占比提高1.5个百分点，患者就医下沉较为明显。

濉溪县作为首批入选的8个基层卫生健康综合试验区之一（现有12个），围绕投入保障、管理体制、运行机制、服务模式进行改革创新。

该地是怎么做的？马明从6个方面做了介绍。

聚焦要素保障，

深耕改革创新责任田

濉溪县在2022年2月就成立了县委卫生健康工作委员会，作为县委派出工作机构，由分管卫生健康、医疗保障与市场监管的副县长兼任书记，协调推进医疗、医保、医药“三医联动”工作，做到党建业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查。党建方面，濉溪县设立卫生健康行业党建工作指导委员会，创建“党建工作示范医院”“标杆党支部”，县人民医院、县中医医院将支部建在科室上，分别新成立48个、25个党支部，从架构上打通党建与业务融合的“梗阻”，形成支部和科室齐抓共管的工作格局，先后涌现出“力量在党旗下凝聚”“中医健康行”等一批党建工作品牌。

濉溪县把医改工作真正当做了“一把手”工程来抓，近两年县委、县政府主要领导直接抓试验区建设，在2022年-2023年之间召开试验区建设专题会议18次，研究医疗卫生发展规划、人才队伍建设、重大项目建设、经费投入等多个重点事项，出台《濉溪县基层卫生健康综合试验区建设实施方案》《关于加强基层卫生健康综合试验区机制建设的实施意见》等政策。同时，县财政投入200万元支持试验区建设，提拔卫生系统副县级干部3人，科级干部10人，核增编制60名。

马明说，在推进基础硬件建设方面，县财政投入了18.8亿元，建设县人民医院综合能力提升、南部次中心新城医院、县妇幼保健院新院区等6个项目，补齐县域医疗服务短板。利用3.75亿乡村医养结合PPP项目，全面提升18家乡镇卫生院基础设施，优化配置和更新DR、彩超、全自动生化分析仪、远程心电和眼底镜等医疗设备，全县服务人口5万以上的乡镇卫生院全部配备16排以上CT设备，基层医疗服务能力显著提升。

管理方面，濉溪县强调是“权力下放”，即以“放管服”思路赋予医共体在运营管理方面更大限度的自主权。从关系医共体内部“紧密”程度的“人、财、物”入手，统一“权、责、利”，将乡镇卫生院财务与资产管理、分院院长任免等权限全部下放医共体牵头医院，确立“统一行政后勤管理、统一人事薪酬管理、统一财务审计管理、统一绩效考核管理、统一医疗卫生服务管理、统一药械业务管理、统一医保基金管理、统一信息系统管理等”等八项运行机制，构建“责任共担、利益共享”的人、财、物、事、绩、管高度统一的医共体，使医共体真正成为“一家人”，实现“一条心”。

聚焦均衡布局，

织密全民医疗保障网

近年来，濉溪县打造了以县人民医院、县中医医院为“主中心”；以县妇幼保健医院、南部次中心医院为“副中心”；以铁佛、五沟、临涣、四铺、孙疃、南坪镇卫生院为“县域医疗卫生次中心”；以其余12家卫生院和271家村室（社区卫生服务站）为“网底”的“横向到边、纵向到底、上下对应、内外衔接”紧密型医共体体系，构建10分钟村级、20分钟镇级、30分钟县级医疗服务圈。马明介绍，尤其是其创新的“上车即入院”模式让人眼前一亮。该地建立了“一个中心、两个分中心、十四个急救站”三级急救网络，32辆网络救护车全部接入一体化医疗急救云平台，实现了“资源布局一张网、站点布置一盘棋、快速派车一键达”，建成了县域15分钟急救圈。目前，急救体系整体运行效率明显提升，10秒钟接听率、60秒派车、3分钟出车率、15分钟应急响应时间等监测指标达标率近100%，年免费转运患者达2.1万人次。

该地还投资3200万元开发建设全民健康信息平台，将医院诊疗系统、实验室信息系统、村卫生室健康一体机系统、专业公共卫生服务信息系统及家庭医生签约服务管理系统的数据进行动态归集和开发应用，以“一张网”实现医疗机构之间、医疗机构与社会公共服务等相关部门之间、居民与医疗机构之间信息交换、资源共享，有效解决医疗数据重复采集、“信息孤岛”等技术问题。2022年，平台数据存储条数4.8亿条，归集电子健康档案117.6万份，检验报告71.78万份，影像检查报告24.03万份，心电报告3.78万份。

为了提高县域内居民的获得感和满意度，该地还主动推广应用“云影像”“云胶片”系统，实现县域医疗机构检查检验结果、门诊处方、电子病历等各类医疗信息的电子化流转、互认及共享使用。2022年-2023年，累计上传“云胶片”46.74万张，完成各医疗机构间调阅10.8万次，实现“病人不跑信息跑”。依托数字化信息技术，通过健康大脑归集卫健、医保等多部门数据，构建“健康云图谱”等应用场景，通过“健康濉溪”微信公众号向居民、医生、部门开放，实现从“平台数据贯通”到“功能应用贯通”的改革效果。目前，95%以上的常住人口已建立全方位、全周期的终身电子健康档案并逐步向个人开放，截至2022年底已累计30万余人次使用。

为了提高基层中医药服务硬件设施，该地推动18家乡镇卫生院全部建成中医临床科室及中医馆，村卫生室全部设有中医诊室，镇村两级医疗卫生机构分别能开展6类10项、4类6项以上的中医适宜技术。医保部门同样密切配合，全面支持中医药传承创新发展，开展中医药适宜技术和优势病种支付方式改革，中医适宜技术服务项目全部纳入医保报补，遴选腰痛病、项痹病等9个中医病种，在基层医疗机构开展日间病房按病种付费，同时对纳入单病种付费的中医病种实行中西医同病同保障。

此外，该地从多年前提出要培养出的好的中医“名医”，全县现有罗翠萍全国名老中医工作室国家级基层名中医工作室1个，省级名中医工作室4个。加大适宜技术推广力度，将中医药适宜技术纳入乡村医生岗位技能培训，累计培训乡村医生657人。

濉溪县建立的共享智慧中药房也很有特色。该地建立区域中药饮片供应中心和共享中药房，乡镇卫生院设虚拟中药房，县中医医院在线审核、点评中药饮片处方，线下配药、代煎、配送至乡镇卫生院，破解了基层医疗机构饮片配备不齐、中药质量难以保证、医生开方不便瓶颈，实现了县域内中药药事资源公平、可及、共享，推进了中医基层化。2022年，基层医疗机构中医诊疗（含中西医结合方式诊疗）227万人次，占比50.87%，获评全国基层中医药工作先进单位。

聚焦队伍建设，

探索引才聚才新路径

马明强调，濉溪县在队伍建设上，采取了“用好用活编制周转池”的政策，实施紧缺人才引进计划，3家县级公立医院累计引进硕士研究生及以上、高级职称人才26名，补齐高层次医疗人才缺口。探索乡镇卫生院编制周转池制度，实行县级统筹、乡镇所有、统一使用的编制管理新模式，在总量限定范围内，根据卫生院服务人口、业务量变化，每年由县卫健委动态调整卫生院编制数，有效提高编制使用效率。

濉溪县还完善了“县招乡用”机制，由编制部门确定编外人员控制数，建立基层医疗机构社会化用人池，两家县级医院制定实施方案并根据镇卫生院人才需求公开招聘，与镇卫生院编制周转池衔接，实行动态流动，逐步解决乡镇卫生院人员老化、专业技术人员短缺问题。2018年-2020年，濉溪县通过编制周转池招聘卫生专业技术人员111人，2023年通过周转池招聘40人；截至2023年底濉溪县空编率4%，是试验区中空编率相对较低的地区，远低于同期全国平均水平（14.4%）。

柔性引才方面，濉溪县推行的是“星期六医师”制度，县政府、县人民医院、县中医院共同出资350万，用于引进知名专家会诊、讲座、手术指导、设立名医工作室等，实现“病人不跑专家跑”“花小钱办大事”目标。近两年共聘请专家会诊2833次、手术2785人次、培训讲座106人次；县级医院三、四类手术占比从2020年的54.8%，提升到2023年的59.6%。

人才培养方面，该地创新性地设立了乡镇医师培训统筹资金，用于县级牵头医院下派专家、资助医务人员赴省内外三甲医院进修，给予基层全方位的人才技术支持，进一步促进优质医疗资源下沉，提高基层医院的医疗水平。

聚焦能力提升，

练好服务质量基本功

濉溪县的医改，强调的是医疗服务一体化的目标。该地采取措施，向上与城市三级医院建立远程医疗服务关系和双向转诊通道，向下与乡镇卫生院开展科室共建、组建康复等联合门诊联合病房等。目前，濉溪县与安医大一附院、安中医一附院等共建医联体9个、专科联盟14个；先后开展全市首例新技术新项目101项。2022年，在全省63 所县级医院医疗服务能力评比中，县人民医院排名第一。临涣、四铺镇卫生院通过二级综合医院申报，其余4个县域医疗次中心能力提升到二级医院水平。11家建制镇卫生院全部达到优质服务基层行推荐标准。

专科建设方面，该地强调要实现医疗服务的优质化。比如提升县域内外转率高的常见病多发病诊疗能力、急危重症抢救能力、突发公共卫生事件应急处置能力、专科疾病防治能力。迄今为止，濉溪县建成省级临床重点专科3个（县人民医院泌尿外科，县中医医院中医外科、针灸科）、省级临床特色专科2个（县医院呼吸内科、心血管内科），市级临床重点专科2个（县医院呼吸内科、普外科）、市级临床特色专科2个（县医院新生儿科、耳鼻咽喉科），基层临床特色科室12个。县人民医院胸痛中心（标准版）已通过国家认证现场核查，综合防治卒中中心获得国家授牌，近两年来县级医院冠脉介入手术共完成3113台。

资源整合方面，濉溪县定下了“医疗服务规范化”的目标。即依托县级牵头医院，在医共体内设立人力资源等高质量管理“五大中心”，消毒供应等医疗资源共享“五大中心”，胸痛等急诊急救“五大中心”，肿瘤防治等临床服务“五大中心”，提高县域医疗资源配置和使用效率。2022年，医共体共开展远程会诊76705次，同比增长68.7%。2023年5月，县人民医院推出5G远程超声诊断服务，群众在家门口就得到与大医院同质化的医疗服务。

聚焦健康管理，

下好医防融合先手棋

为了提高居民健康管理意识，濉溪县决定加强健康宣教阵地建设。以健康教育为抓手，选聘396名“健康副校长”派驻全县中小学，举办健康教育讲座2133场、万步有约等健康活动972场，普及健康知识，不断提升居民“未病防病”意识。聚焦群众自我健康管理意识薄弱等难点痛点，率先在百善镇道口村试点成立首家“健康银行”，引导居民主动参与自我管理小组活动，促进居民健康素养长效提升。目前，月均活跃居民数超1000人。

慢病管理上，该地对心脑血管、孕产妇妊娠、眼健康等疾病发展态势，分别与盖茨基金会、世界健康基金会、弗雷德霍洛基金会合作，组织开展健康筛查、健康评估，做到早预防、早发现、早诊断、早治疗，有效降低心脑血管疾病等发病率和死亡率。

慢病管理上，该地强调要创新建设健康管理单元。即以行政村和城市网格为单位划分232个“健康管理单元”，县镇村三级2626名医疗卫生人员、2325名村公共卫生委员会人员，232个村（居）公共卫生委员会、3个专业公共卫生机构协同负责各单元居民健康服务工作，让小网格发挥大作用，让群众生命健康有“医”靠，同时每年从医共体结余资金中拿出不少于10%的资金用于激励相关工作人员，推动形成“病前主动防，病后科学管，跟踪服务不间断”的健康管理方式，打通基层卫生健康治理的“最后一公里”。

为了保障家庭医生签约服务得到有效落实，该地专门制定了《濉溪县关于推进家庭医生签约服务高质量发展的实施方案》，围绕签约服务“六个拓展”，在签约对象、签约主体、签约模式、签约内容、服务包设计、签约方式等方面进行全方位改进提升，做实家庭医生签约服务。全县33个机关企事业单位、养老院等功能社区就近与镇卫生院、村卫生室签订家庭医生服务协议，建立巡诊机制，为重点人群提供常见病、多发病、慢性病的诊治和健康管理服务。以安徽省两病一体化管理试点工作为抓手，通过组建一体化家庭医生团队、定制一体化管理服务包、开展分类评估和疾病管理、完善双向转诊机制、创建健康促进环境等举措，对高血压、2型糖尿病患者实行“管家式”“保姆式”跟踪服务。

针对多地遇到了人手不足问题，濉溪县也找出了解决之道。其联手讯飞医疗投放1000台智能血压仪，将人工智能切入高血压管理工作，通过智能可穿戴硬件实时采集精准的健康数据，辅助基层医生进行分类分级管理，提升慢病管理效率与效果。全县高血压患者规范管理率由2021年的65.7%提高到2023年的83.11%，糖尿病患者规范管理率由2021年的69.3%提高到2023年的83.30%，分别提升了17.41个百分点和14个百分点。管理人群的血压和血糖控制率分别由2020年的67.3%和68.4%提高到2023年的83.92%和72.18%。

针对慢病患者多、消耗医疗资源多等问题，2021年在安徽省率先探索慢性病医保基金由乡镇卫生院按人头包干付费管理（“小包干”），激励医疗机构通过科学分工、加强疾病早期干预等措施来控制成本。通过两年试点取得慢病门诊就诊率上升、住院率下降、群众满意度上升、医保基金支出水平下降的“两升两降”初步成效。

聚焦机制创新，

连续六年医保实现结余

濉溪县在医保使用方面，建立了利益共享机制。他们通过整合医保基金、公卫资金建立医共体包干基金结余留用机制，推动县、镇、村三级医疗机构以及专业公共卫生机构、家庭医生等重要参与主体形成效益共创、利益共享的“利益共同体”，以市场化的激励约束手段保障医疗卫生事业在坚持公益属性的同时回归“价值医疗”，不断提升辖区居民健康管理水平，让居民少生病、少住院，医共体包干经费从2017年-2023年连续七年实现结余，形成同心同向的内生动力。

该地将基层卫生健康综合试验区建设列为县委督查办督查考核内容，建立重点工作“周调度、月督导、季评估、年考核”工作机制。濉溪县印发医共体乡镇卫生院及村卫生室帮扶方案、县镇村三级师带徒指导意见、驻点医师及镇村医务人员进修管理办法等系列文件，明确职责、工作流程、奖惩举措等内容，逐步健全了各司其职、上下联动、奖惩分明的工作推进机制。

无规矩不成方圆。马明介绍，近年来，该地印发《濉溪县紧密型县域医共体综合绩效考核实施方案》《濉溪县乡镇卫生院绩效考核办法（试行）》《乡镇卫生院内部绩效考核分配指导方案》等文件，建立三级管理、分层考核的科学考核评价机制，县级医院绩效与三四级手术及急危重病人收治挂钩，乡镇卫生院院长绩效工资与县外病人回流、服务能力挂钩，村医待遇与履约服务、有序转诊挂钩，在全县形成“比着干、争着干、抢着干”氛围。

推进试验区建设取得明显成效，

县域就诊率达90%以上

马明谈道，3年来，濉溪县紧紧围绕试验区建设目标任务，通过整合重构县域医疗卫生服务体系、调整优化医疗资源布局等一系列改革措施落地，试验区建设取得了初步成效，但也存在一些问题与短板。

濉溪县打造的基层卫生健康综合试验区既取得了初步成效，医院发展又有质量、医生价值有体现、患者就医更可及、全民健康有保障。

通过改革，濉溪县近两年县域就诊率持续在93%以上，县人民医院、县中医医院营业收入和乡镇卫生院诊疗人次同比大幅增加。相较于改革前，2022年县人民医院、县中医医院营业收入分别增长了199%、75%；乡镇卫生院诊疗人次比2020年增加34.22%，手术量同比增加21.5%。

通过改革，医务人员的收入提高了。濉溪县公立医疗机构工资总额由2016年的2.13亿元增加到2023年的4.45亿元，增加了108.9%。基层医疗机构在岗职工平均年薪由2016年的5.6万元提高到2023年的12.37万元、年均增长11.8%，人均收入与县级牵头医院人均收入的比值从2019年的0.74提升到2023年的0.99。县镇村三级医疗机构人均年收入由2016年8.5万元、5.6万元、3万元增长到2023年12.48万元、12.37万元、6.6万元（村级为财政补助性收入）。

在改革中，该地推出基层卫生健康“10+X”便民惠民服务举措，开展“我为患者让车位”“错时门诊”“院内送餐”等服务，设立门诊一站式服务平台、入院服务中心等，群众就医的可及性和获得感明显提升。

通过家庭医生签约服务、慢性病医保按人头包干试点以及健康管理单元建设工作的持续推进，推动县域医防资源下沉基层，两病规范管理率和控制率进一步提高，全县高血压、冠心病、脑卒中住院人次逐年下降，基金支出与占比也呈下降态势，2022年参保群众的住院率维持在较低水平（12.7%）。

谈及短板，马明坦言，濉溪县整合型医疗服务体系内在运行机制有待完善，乡镇卫生院服务能力有待提高，家庭医生签约服务质量有待提升，基层卫生人才队伍建设有待加强等问题。

其下一步的工作计划是，要加快推进南部次中心医院和双堆新城医院建设，全面落实《关于进一步深化改革促进多村医疗卫生体系健康发展的意见》《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》要求，深入推进优质服务基层行活动，扎实推进基层卫生健康便民惠民服务十条举措落实，推动签约服务“六个拓展”，完善“县招多用”的编制周转池制度，探索村医“员额制”，重点在健康管理单元建设、高级专家会诊服务中心建设、签约服务拓展以及配套医保政策的有效衔接等方面实现突破。