专家解读 | 以系统思维推进城市全域转型谱写智慧城市发展时代新篇章 - 新鲜讯息

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文 | 中国信息通信研究院副院长王志勤

习近平总书记指出，“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些”，“在城市规划和执行上坚持一张蓝图绘到底，加快城市数字化转型”，为新时期深化智慧城市建设，推进城市全域数字化转型工作指明了方向，提供了根本遵循。近日，国家发改委、国家数据局等多部门联合印发《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》（以下简称《指导意见》），对于以城市为综合载体推进数字中国建设落地见效，更好促进城市高质量发展、高效能治理和高品质生活具有重大意义。

紧扣时代脉搏，科学研判城市数字化转型面临形势

党的二十大报告提出要打造“宜居、韧性、智慧城市”，并作出加快建设数字中国的任务部署。《数字中国建设整体布局规划》明确提出，要以数字化驱动生产、生活和治理方式变革。加快城市数字化转型正成为支撑驱动经济社会转型升级、发展新质生产力、推进数字中国建设的战略举措。

（一）把握数字化城镇化历史进程交汇推进全域数字化转型。当前，以数字技术为代表的新一轮科技革命和产业革命，正在和中国加快转变城市发展方式形成历史性交汇，为我国经济社会高质量发展提供了难得的历史机遇。一方面，数字化已成为当前推动经济社会转型升级最活跃、最重要的因素之一。我国已建成全球最大的光纤和移动宽带网络，算力总规模全球第二，数字经济占GDP比重超过40%，5G行业应用已融入71个国民经济大类，数字化倒逼城市治理流程与治理架构系统性变革，促进城市治理加速向“治未病、防未然”升级。另一方面，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，正加快推进以人为核心的新型城镇化发展，由大规模增量建设阶段转为存量提质改造和增量结构调整并重阶段。城镇化为数字化开辟了广阔市场新空间，数字化为城镇化走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展提供了新手段。数字化与城镇化相互交织、互促共进下的城市全域数字化转型，为推进中国式现代化注入强劲动能。《指导意见》提出要坚持因地制宜，全领域、全方位、全过程有序推进城市全域数字化转型，为践行“人民城市人民建、人民城市为人民”理念、提高城市规划、建设、治理水平奠定了基础，指明了方向。

（二）立足新阶段坚持全域赋能推进数字中国落地见效。回顾我国智慧城市发展，历经三大阶段。第一阶段是局部建设探索期（2008-2014年），核心驱动力是通过物联网等技术手段初步实现城市精细化管理，城市各领域业务开始从线下走到线上，形成了网格化数字城管、智慧公共安防等行业级应用场景。第二阶段是集成发展期（2015-2021年），核心驱动力是以“互联网+”为手段，推动以服务为导向、以集成应用为重点的智慧场景建设，加快系统上云，促进数据共享。此阶段跨部门、跨业务的城市治理与服务效能大幅增加。第三个阶段是数字化转型提升期（2022年至今）。核心驱动力向数字技术赋能、数据要素贯通、数字制度创新协同转变，强调提升数字化建设的系统性、整体性、协同性，在数字中国整体规划布局下，数字化贯穿城市规划、建设、服务、运营全领域各方面。城市成为数字中国建设的综合载体和成效展示的窗口。《指导意见》把握智慧城市发展规律和时代需求变化，立足新阶段针对性做出城市数字化转型“四梁八柱”系统部署，为新时期推进城市全域数字化转型提出主攻方向，明确任务表、路线图。

（三）发挥数据资源创新引擎作用激发基层创新活力。数据发展和安全在新时代党和国家事业建设全局中具有重要地位，促进数据资源开放开发、安全合规、高效利用是城市数字化转型的内在要求。我国是首个提出将数据纳入生产要素的国家，推进数据要素市场化配置改革的创新性强、挑战性大，亟需以城市为载体，以千行百业场景建设为牵引，发挥数据要素协同优化、复用增效、融合创新的作用，形成一批可感可知场景，实现数据“供得出、留得动、用得好”，不断满足人民对美好生活的向往。《指导意见》深刻把握数据的基础资源和创新引擎作用规律，将数据要素贯穿城市规划、建设、管理、服务、运行全过程，通过支持城市结合自身资源禀赋，分级分类有序推进，数据要素顶层设计和地方实践探索相结合，创造更多可复制、可推广、更具活力的先进经验与创新举措，走出城市全域数字化转型的新路径。

立足全局视野，把握城市全域数字化转型三大要求

《指导意见》深入贯彻党中央、国务院决策部署，科学研判智慧城市技术路线、治理机制、商业模式、经济社会价值的演变规律，坚持整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，促进制度与技术、城市与产业、建设与运营的协调发展，进一步提升城市数字化转型、智慧化发展质效。

（一）以系统思维为导向，整体升级智慧城市技术架构。历经十余年发展，我国城市数字化转型基本完成了城市运行管理服务各项业务从线下到线上、从单点到贯通的重大跨越，城市数字化治理能力得到显著增强。新时期深化智慧城市发展，加快城市全域数字化转型，要从顶层设计入手，坚持系统与整体思维，强化问题与目标导向，以城市为统一载体，深化城市信息网络、算力资源、数据设施、平台能力、业务应用等的“集约化”“一体化”规划与部署，探索城市级“中台赋能、末梢丰富、场景敏捷”的体系架构，提升模型、组件等数字资源协同共享、敏捷配置和快速响应水平，绘就新时期城市数字化转型“一张蓝图”。

（二）注重制度机制创新，改革优化城市治理服务流程。习近平总书记强调，“要把深化改革攻坚同促进制度集成结合起来。加强制度创新充分联动和衔接配套，提升改革综合效能”。随着城市数字化转型全领域铺开深入，各地适数化制度创新改革探索更加活跃，通过建章立制、标准规范、立法立规、机构改革等举措，着力破除数字化转型过程中出现的制度性藩篱，破解“技术一日千里、管理一日十里”困境。新时期深化智慧城市发展，加快城市全域数字化转型，要践行“人民城市人民建设，人民城市为人民”发展理念，坚持技术与制度双轨并进，以“数字化转型推进到哪里，制度供给就要跟进到哪里”为工作原则，对城市数字化治理与服务的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具等进行全方位、系统性重塑，为城市数字化转型提供更加灵活高效的制度环境。

（三）强化产城深度协同，一体化推动产城融合发展。数字经济是当前发展最迅速、创新最活跃、辐射最广泛的经济活动新形态，是智慧城市的发展重点。智慧城市是释放数字经济活力、促进数字经济创新发展的关键载体。深刻把握两者的互促共进发展逻辑，是促进经济社会数字化协同转型的重要前提。新时期深化智慧城市发展，加快城市全域数字化转型，要更深刻把握人、城、产三元协同互促的核心逻辑，坚持深化城市场景开放开发，推动城市街区商圈等微单元数字化智能化更新升级，培育兼具经济与社会效益的融合场景，发展数字科创园区，推动数字技术应用与城市治理的深层次融合，加快以城促产、以产兴城，推动城市数字化转型长效发展。

坚持整体布局，系统推进城市全域数字化转型

《指导意见》落实数字中国整体布局框架与要求，坚持以人为本、系统观念、问题导向，从全局一盘棋角度出发，紧扣全领域推进业务转型、全方位增强能力支撑、全过程优化转型生态三大维度，部署系列推进举措。

（一）全领域推进城市数字化转型，充分释放数字生产力。针对智慧城市底座重复建设、各板块协调不足、韧性强调不够等问题，《指导意见》结合“五位一体”总体布局要求，提出建立数字化共性基础，对推进全领域数字化转型作出部署。一是要建立完善城市数字化共性基础环境，强化集约统筹，推进基础平台功能整合、协同发展，加强城市“底座”共建共享，减少系统重复投资、平台叠床架屋；二是形成一批可感可知场景，聚焦城市数字经济、城市治理、公共服务、绿色智慧环境等数字化转型重点方向，加强城市生命体征监测，强化资源整合、数据赋能、业务联动，充分释放数字化转型整体效能；利用数字技术激活新型产城融合服务能级与数字活力，深化场景开放促进以城带产，带动城市产业与治理水平螺旋提升；三是将城市韧性安全发展放在更突出位置，要进一步增强城市安全风险态势智能感知决策与高效联动处置能力，显著增强城市抗风险冲击韧性。

（二）全方位增强城市数字化转型支撑，深度激活战略要素。针对智慧城市数字基础设施支撑赋能不足、数据资源价值释放不够等问题，《指导意见》聚焦数字中国“两大建设基础”在城市的落地，从深化数字基建和数据要素体系建设两个方面作出部署。一是要发挥协同效应建设完善城市数字基础设施，统筹推进城市算力网建设，深化数据流通利用设施建设，加快市政设施数字化改造与智能化运营，推进城市智能基础设施与智能网联汽车协同发展，充分畅通城市数字基础设施“大动脉”。二是要加快构建数据要素赋能体系，鼓励各地积极推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等数据基础制度的落地，进一步健全多元共治、合规安全的数据要素服务市场。深化城市公共数据聚、通、用，有序推动公共数据开放，推动数据管理国家标准贯标与评估工作，打通城市数据资源“大循环”。

（三）全过程优化城市数字化转型生态，系统变革组织架构。针对智慧城市相关制度机制难以适配数字生产力快速发展、缺乏长效化运营、区域数字化合作待深化等问题，《指导意见》围绕深化适数化改革、创新运维运营模式、促进区域协同发展作出部署。一是提出推进适数化制度创新，支持各地因地制宜开展适应数字化发展的制度机制规范和运行流程体系改革，探索央地协同推进数字化变革与制度创新，推进城市数字化标准建设应用。二是提出要创新运营运维模式，壮大城市数字化运营生态圈，探索建立结果导向型运营预算和考核机制，加大政府购买服务力度。强化城市数字化转型一体化、规范化运维体系建设，从源头破解城市数字化转型投资大、升级难、管理繁、安全弱等问题。三是提出要推动数字化协同发展，用好既有区域合作、东西部协作等机制，加强先进规划理念、建设经验、管理模式复制推广，弥合城乡区域数字化发展鸿沟；同时强化制度供给深化开放合作，推进城市全域数字化转型国际合作。

大道至简，实干为要。《指导意见》的落实涉及领域广、实施难度大、时间跨度长，有赖各方通力协作，要加强国家目标引领与本地实际对标对表，强化央地协同、城市主责推进，切实加强组织领导、综合协调和政策保障。要保持战略定力、久久为功，确保一张蓝图绘到底，严格限制低水平重复投资，杜绝推倒重来和数字“形象工程”，稳步提升城市数字化转型的动力、活力与创造力，为推动数字中国建设、助力2035年基本实现社会主义现代化宏伟目标提供强有力支撑。

（来源：国家数据局）

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