美国参议院建议拨款320亿美元支持AI，透露了哪些监管风向？

美国AI立法拉开序幕。当地时间5月15日，参议院AI工作组发布《推动美国在AI领域的创新：参议院AI政策路线图》（简称《路线图》），用于指导美国国会监管人工智能，提供立法框架。

如文件名所写，这份长达31页的《路线图》提出了大量鼓励性的政策，比如每年划拨320亿美元的研发经费，但几乎没有提到具体的风险治理措施。受访专家告诉21世纪经济报道，这进一步凸显了美国与欧盟在监管思路上的差异：一方面，美国仍然以提升AI技术竞争力为导向；另一方面，也没有放弃通过国家标准与技术研究所（NIST）等机构制定技术标准来扩大其治理影响力。

负责该文件的工作组成立于去年5月，是参议院领袖查克·舒默和另一名民主党参议员、两名共和党参议员组成的两党合作小组，专门研究人工智能。过去的一年中，该工作组为此召开过一系列论坛和非公开会议，Sam Altman、Elon Musk等多个科技行业领袖均有参与。

查克·舒默在本次新闻发布会中透露，参议院希望“零碎”小步立法，不考虑大而全的AI法案。本周美国参议院已经提出三项选举相关的AI法案，美国众议院也提出了一项升级AI技术出口管制的法案。

重头戏：320亿拨款、跨部门协作

《路线图》着重呼吁联邦政府持续增加AI领域的投资。比如文件建议，每年对人工智能相关技术的拨款不能低于320亿美元，达到美国人工智能安全委员会建议的投入水平。

文件划出了投资的重点应用，包括人工智能研发、半导体、机器人、材料研究、智慧城市和交通系统。查克·舒默在新闻发布会上称，这笔资金用于非国防用途的人工智能，“有助于巩固美国在AI领域的主导地位。”

除了技术研发，《路线图》还多次提到拨款支持美国国家标准与技术研究所（NIST）。对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任张欣告诉21世纪经济报道，持续支持NIST的工作也是美国一直以来治理人工智能的思路。美国希望推广自己的治理影响力，一条重要的实现路径便是NIST制定的标准，比如通过它界定专业术语和技术标准。

此外张欣注意到，《路线图》一个较新的重点是AI治理的跨部门合作。文件开头便写道AI政策问题具有跨司法管辖区的性质，鼓励各委员会在AI立法上进行密切合作，并点名商务部、能源部、NIST、国家科学基金会等，足以说明对监管机构保持步伐一致的重视。

值得一提的是，21世纪经济报道注意到，参议院在文件中呼吁为美国商务部提供更多资金，尤其是与尖端AI芯片有关的半导体出口。近日美国众议院的AI工作组也提出了一部法案，计划让商务部升级对AI技术的出口管制。

在《路线图》筹备的一年多来，外界期望这份文件能够回应人工智能治理中一些最棘手的矛盾，包括版权、个人隐私、社会风险。不过该文件只用了不到四页讲述人工智能的风险问题，几乎没有展开阐释。

选举中的AI使用是《路线图》关注的第一个问题，查克·舒默也透露选举法案是美国参议院今年的“最高优先项之一”。参议院规则委员会本周批准了三项AI法案，包括禁止用AI对政治选举的候选人生成欺骗性内容。

参议院还重点建议通过立法形式，治理深度合成的亲密、色情内容。今年一月，AI生成的泰勒·斯威夫特色情图片在社交媒体上疯传，白宫发言人当时回应：“网络上的监管不严对女性影响更大，她们是网络骚扰的主要目标。”并提到考虑用立法解决社交媒体上虚假内容泛滥的问题。

在AI的风险治理上，《路线图》建议AI法案采取弹性、灵活的风险治理体系，尤其要关注到闭源与开源大模型的差异。文件具体指出要制定一套连贯的透明度要求，强调透明度在AI系统开发、训练、部署和监管中的重要性，并表示一些不透明的AI“黑箱”是不可接受的。

对此，一些美国公民团体和非营利组织对《路线图》表示了失望，认为文件几乎没有详细回应如何监管人工智能带来的社会负面影响，在争议问题上也语焉不详。

北京师范大学法学院副教授吴沈括告诉记者，这符合美国从去年拜登的白宫AI行政令延续至今的治理思路，那就是提高技术竞争优势。 

吴沈括认为，美国的治理方法主要体现在透明度上，“尤其是《路线图》要求监管部门能获得关于AI系统的深层内部信息，这一点要求还是很显眼的。”吴沈括表示，要求保持透明度是一种穿透式的监管方式，以强化对AI整个研发应用流程的监管。而欧盟为AI风险分类分级，更多是从组织管理的角度强化治理，这也进一步凸显了美国和欧盟在治理思路上的差异。

不过《路线图》与欧盟的《AI法案》在治理思路上有一点相似——关注高风险AI。张欣注意到，《路线图》中关于透明度、可解释性、评估的要求，主要集中在与宪法权利、公共安全等密切相关的AI高影响领域（high impact use of AI），她指出美国现在给予了高风险AI、通用人工智能的监管更高关注度。

下一步怎么走？

在面向记者的简报会中，查克·舒默表示，参议院倾向于零碎推出人工智能法案，率先推动一些紧迫问题的立法，不追求单一全面的法案。

查克·舒默说，“我们不会等待涵盖所有领域的AI法案，如果某些领域比其他领域更早准备好，它们就应该推进。”本周参议院、众议院的AI工作组均提出了各自的AI法案，一定程度上也证实了这一点。

不过，参议院目前最快的立法计划也排到了今年秋天，这就意味着美国AI法案没法像Tiktok剥离法案一样“搭便车”，获得快速审议通过。而且随着11月总统大选接近，任何涵盖政府公共支出的法案，都可能引起选民的反感。尽管如此，查克·舒默表示自己有信心在年底通过一部分AI法案。 

吴沈括和张欣都认同，《路线图》的出台说明美国目前对监管方案有了更加清晰、完整的认知：首先强调立法资源、监管资源的协调分配，尤其是跨部门合作；第二是重视监管的落地机制，包括配套监管工具和财政拨款；张欣还补充，《路线图》也说明美国的监管不会在每个领域均匀进行，未来可能着重部署在高风险AI、个人公民权利相关的问题上。