兰德公司发布改善与盟国太空合作的研究报告

在美国国防部内，国防部长对所有下属组织行使最终决策和指导权，国防部副部长负责监督与太空有关的国际合作行动。美国航天司令部的任务是把控美国军队在海拔100公里以上的作战能力，以及负责就太空战略、作战规划和政策与盟国进行协调。组织、训练和装备太空部队的责任仍由空军部承担。空军部目前由空军副部长领导，负责盟军在空中和太空的活动，以及管理国际协议。此外，在陆军司令部内，美国陆军主要负责为太空作战提供装备和作战人员。美国国防军的一个野战司令部，即太空系统司令部（Space Systems Command，SSC），设有一个国际事务办公室，负责执行SSC规划的联合战略，旨在联合太空资产（卫星和相关情报系统）与国防部太空事业的资产进行整合。尽管部分太空任务正在转移到美国太空部队，但美国陆军、海军和陆军工程兵团在某些情况下仍对太空任务进行作战指挥，负有太空飞行任务操作的责任。

美国近年的政府文件明确而一致地强调，与盟国密切合作是美国战略的核心，尤其是在太空领域。然而，各方盟友越来越直言不讳地表示，美国在官方政策中“所说的”与它在太空合作方面的“实际行动”之间存在差距。这一差距在部分盟国中导致了一种看法，即这种合作只是事后的说辞，而不是按计划开展行动。对此，兰德公司空军项目负责人就“如何提高美国国防部与盟国之间的太空一体化水平”开展研究，综合评估后得出了六个关键结论：

一是包括美国太空部队、美国空军、美国太空司令部和国防政策部长办公室在内的整个国防部航天实体，与盟友合作时缺乏一致愿景，尚未达到理想的合作状态。兰德研究小组认为，国防部大部分组织都牵头确定了与盟国进行太空合作的优先次序，并宣称在协调与盟国的太空合作方面发挥了作用。然而，这些组织中的每一个都对盟国和合作主题的优先排序有所不同，这种情况导致国防部在确定和执行优先事项方面缺乏连贯性。

二是国防部航天事业的角色和责任不够清晰，定位仍然模棱两可。部分部门以自己为重心，存在“孤军奋战”的情况，表现为独自参与活动来发展同联盟国太空方面的合作路径。

三是国防部法规、流程和基础设施限制了与盟友太空一体化的可行性。如果不改变限制发展的这些因素，未来两到五年内，与盟国的“一体化”是不可能实现的。

四是美国及其盟国缺乏足够的、可互操作的各级分类通信标准和基础设施。

五是美国在太空一体化战略方面效率持续低下，以及存在的“言行差距”可能会削弱太空联盟力量。

六是阐明合作愿景和改善国防部航天事业整体协调性这两项发展目标均尚处于起步阶段，不充分且不成熟。

美国与盟国进行太空合作时一个令人望而却步的障碍是美国在披露机密信息方面的政策不一致。由于政府政策的限制，国防部航天部门向盟友披露机密信息存在难度，其中一个难题就是美国对国防部和情报界的披露规定不同。在与兰德团队的采访中，国防部太空官员分享了他们的看法，认为在分享和交换情报时面临着障碍。根据国防部规定，机密信息必须由提供信息的国防部组织批准。军事级别的机密需要对外披露官员(foreign disclosure officers，FDOs)的明确批准，此外还必须根据国家一级文件规定的标准来审查每项披露请求。相比之下，如果满足若干条件之一，例如信息已标记为可发布到特定国家，则情报界的非发起组织将有权披露信息。这种安排促进了国防部以外的实体和外国政府之间的情报共享和交流。

国防部和情报界对于使用的“不可对外籍人士发布”（Not Releasable to Foreign Nationals ，NOFORN）警告也有不同的政策。国防部规定授权“NOFORN”警告仅用于情报和与情报有关的信息。国防部法规鼓励普遍使用机密、顶级机密标记，以此方式标记信息处于暂时保密的状态，但可在未来某个时间公开发布。恰恰相反，情报界人员在使用NOFORN时被要求尽快使用“可发布”指示。情报界持续“滥用”NOFORN警告，将阻止国防部与美国盟友共享机密信息。在接受美国和外国官员的采访时，这被反复提及为一个问题。然而，即使信息被“正确地”标记为可供发布，国防部仍然难以及时地或完全地发布信息，这进一步阻碍了与盟国的太空合作。

兰德研究小组认为这些复杂的公开政策限制了国防部太空事业与盟国建立更好的关系，除了美国的信息披露政策，兰德研究小组还总结了阻碍与盟国及时共享信息的其他障碍。一方面国防部部门被要求只能共享来自自己部门的信息，实际上却面临着难以或不能披露相关信息的局面。另一方面美国官员不愿与联合评估机构、政策办公室和行动中心分享相关信息。对此，兰德研究小组提出了“联盟太空一体化的发展目标”。分别是加强与航天有关的联盟合作；扩大与有能力的盟友和合作伙伴的信息共享关系；拓展与太空相关的合作采办和研发；开展网络化运营。

兰德研究小组审查了美国与六个主要盟国之间目前的太空关系，具体如下：

澳大利亚历来严重依赖美国的航天服务，但现在他开始优先考虑自主能力的发展，其战略文件确定了稳定、安全和主权的目标。澳大利亚官员已将NOFORN和导弹及其技术控制制度 （Missile Technology Control Regime）的限制确定为官僚主义的表现，认为他们阻碍了盟国间的互操作性。

加拿大拥有重要的情报、监视和侦察能力（intelligence, surveillance, and reconnaissance, ISR）；卫星通信和太空态势感知，所有的这些都在以某种形式与美国太空能力相结合。加拿大官员优先考虑与美国保持密切关系，并获得美国的太空能力。尽管加拿大国内限制了国防开支，但美国仍然认为加拿大依旧是一个好伙伴。

法国成立了一个新的太空司令部，公开地谈到了将发展保护和防御任务的能力。法国重视其自主权，同时承认自己能力有限，因此，法国更愿意同美国及其盟国建立合作伙伴关系，以增强其在特定领域的能力。

德国改变了对太空的态度，正从投资民用太空转变为将太空视为国家安全领域，并在北约和欧盟等联盟中开展太空合作活动。德国官员称赞美国主导的多国活动，如联合太空作战（Combined Space Operations ，CSpO）计划和年度施里弗太空作战演习，认为这些帮助德国制定了行为规范，增强了太空作战指挥与控制（command and control，C2）能力。

日本在卫星发射、定位、导航和授时方面较为成熟，并正在发展太空态势感知（space situational awareness，SSA）和太空作战指挥与控制能力。日本发达的航天能力代表目前仍是民营企业，但从2020年制定的太空政策基本计划及其成立的航天行动小组表明日本正努力向军事航天转变。

英国是美国在太空领域最亲密的盟国之一，也是美国所合作的六个盟国中与之最接近“一体化”的国家。英国战略文件重新强调了太空的重要性，在太空方面的努力主要包括太空司令部和国防部太空理事会的成立，以及在太空作战方面额外投资的17亿美元。英国计划从卫星通信和导弹预警扩展到新的ISR、太空域感知（space domain awareness，SDA），以及保护和防御能力。

兰德研究小组归纳了六个盟国对太空联盟力量现状持有的观点。

1.盟军和官员认为美国的太空能力大大超过自己的能力，承认美国是太空问题上的智力领袖，并赞赏美国提供的训练和演习场地。

2.同盟国渴求在CSpO倡议和奥林匹克卫士行动（Operation Olympic Defender，OOD）中开展更深层次的合作。与此同时，盟友们担心倘若新成员加入这些组织可能会削弱他们的利益。

图2：美国太空司令部司令约翰·雷蒙德宣布转移OOD命令

3.盟国在一体化方面面临各自的政策和资源限制。许多国家的太空组织刚刚起步，人手不足，政策目标不清晰。

4.盟军和官员从美国的不同官方组织中得到了不同的反应，认为美国太空组织的立场不同或不明确，有官员表示“美国所有的组织似乎都不同步。”

5.同盟国指出了美国组织内部难以达到理想合作水平的各种问题，包括使用NOFORN警告、信息技术（IT）基础设施不足以及对外联络官（foreign liaison officers）的政策限制。

图3：联合太空作战中心工作场景

情报共享的现代演变始于二战期间，当时的美国军方和政治领导人表明，如果没有整个盟军的情报共享，战争就不可能取得胜利。兰德研究小组认为英国皇家空军的联合分析中心（Joint Analysis Center）对共享全球反恐战争和北约行动的情报至关重要，美国国防部应加强与其合作。

兰德研究小组指出，这三个案例研究共同为盟国太空合作提供了更广泛的经验教训：一是要将盟军军官纳入美国的太空计划，可能需要高层领导愿意对现有法规、程序提出质疑。二是为了与亲密的盟友分享最敏感的信息，有必要在国会支持下作出特殊的法律安排。三是与一个或几个选定的盟国进行更深层次的合作比与北约等大型组织更实际。四是决定与盟军分享多少信息或技术取决于盟军的能力和分享的好处。兰德认为美国可以通过战略性地利用全事业范围的方法来提高联盟太空作战的效力，并提出了一种同盟间太空方面的合作方法。这种方法强调美国从接受同盟国合作开始，都需要在太空合作的任何发展阶段考虑盟国的利益和能力。