技经观察丨探究：前沿科技领域政策评估路径与策略——以美国国家纳米计划评估历程为例

一、PCAST对国家纳米计划评估的设计与管理

在面对大型研发计划时，政策设计与管理的合理性成为各利益相关方的最大关切。特别是，美国家纳米计划（National Nanotechnology Initiative）在创立之初，全球纳米领域研究方兴未艾，多数技术研究更是处于“无人区”探索阶段。对此，美国国会在2004年批准了针对该计划的外部咨询申请，要求总统指定建立国家纳米计划咨询小组。同年7月，时任总统布什签署行政令，指定PCAST设立咨询小组，牵头开展对国家纳米计划评估。

（一）评估重点围绕“技术资助”

回望美国科技发展史，美国国家纳米计划是为数不多的历经五届美国政府持续资助的国家级研发计划。截止2023年，美政府对该计划累计投入已突破400亿美元。面对如此长期且大量的政府资金投入，PCAST对国家纳米计划技术资助领域的评估结果及建议具有标杆意义，备受美国历届政府关注。

PCAST重点分析资金“投入与产出”的合理性，既评估技术资助在全球排名，也分析技术投资对产业促进。PCAST细致调研了世界各国围绕纳米领域规划与投资，在2005年首份评估报告中做出关键判断：“国家纳米计划投资有助于美国保持全球科技领导地位”。2005年，全球围绕纳米领域的研发总投资约为40亿美元，美国政府在纳米领域投资约为10亿美元，占全球纳米领域总投入的四分之一，远高于其他国家对纳米技术的资金投入。同时，PCAST判断，美国政府投资也带动了全国纳米产业的快速发展。

据PCAST分析结论，美国国家纳米计划产出远超“发起之初设想”。2023年8月，PCAST发布第七版评估报告显示，美国家纳米计划在2022年对美经济增长贡献超过420亿美元，已超过该计划历史累计投入资金。美国家纳米计划确立了美在纳米研究领域的全球领导地位，直接带动6项诺贝尔奖诞生，推动美生物医药、量子信息、先进芯片等多个新兴产业快速发展。

（二）评估重点围绕“技术发展”

国家科技计划的重中之重是促进技术发展，PCAST评估也紧紧围绕技术发展目标，全面分析美纳米领域政策布局。

其一，关注技术发展的“成长性”。美国家纳米计划在发起时，全球尚无针对纳米领域成熟的研发路径。2000年1月，美总统克林顿在纳米倡议的演讲中就提到“全球纳米技术刚刚起步，后续可能需要二十年甚至更长时间的研究投入，才能真正实现纳米技术的价值”。对此，PCAST为评估政策设计的合理性，将评估的首要任务放在“分析纳米技术的趋势”。PCAST单独成立了技术咨询小组，邀请美国家实验室、大学、科技企业等机构不同领域的顶尖科学家参与其中，围绕美国家纳米计划政策设置是否符合技术的趋势展开战略性调研和评估。

综合来看，PCAST按照纳米技术发展规律与技术成熟度，以十年为一个周期，综合国家纳米计划与其年度战略实施计划目标，分别确定了不同发展阶段的技术目标。

具体如下：

2001年—2010年，PCAST认为，该发展阶段为“发现纳米尺度新现象、特性、功能；创新研究工具；通过简单纳米级组件来改进现有产品”；

2010年—2020年，PCAST认为，该发展阶段为“要将纳米技术学科研究提升为纳米科学与工程；大规模使用纳米技术；更为复杂的纳米系统”；

2020年—至今，PCAST认为，该发展阶段为“纳米技术研发与其他新兴领域技术紧密衔接；创造新的学科、工程领域、制造范式”。

图1：美国纳米计划发展阶段与设计

其二，关注技术发展的“关联性”。纳米技术属于基础领域研究，其创新势必带动新的应用领域技术发展。因此，PCAST将纳米技术对其他应用领域的促进作为评估重点。

对此，PCAST单独评价纳米技术促进新兴领域效果。从2008年第二版评估开始，PCAST在评估中均单独评价纳米技术对其他领域创新促进，以此来证明美政策设计对新兴技术成长性的帮助。PCAST分析涉及生物医药、新兴材料、工业制造等行业。

在下一轮国家纳米计划战略制定时，美政府会参考PCAST评估结论和建议，关注交叉领域政策设计，进而促进纳米研究成果快速赋能新兴领域发展。该评估导向非常有益于新兴领域发展，成果也非常显著。例如在2020年，美国家纳米技术倡议委员会联合美国国家材料和制造委员会等机构对国家纳米计划成果进行回顾性调研时发现：“美国国家量子计划在很大程度上是美国国家纳米计划的产物”。

其三，关注技术发展的“安全性”。PCAST重点调研前沿技术“发展与安全”的合理性。在评估中，PCAST高度重视前沿技术领域突破对社会安全的影响。故此，PCAST在首次评估中就设立了“环境、健康和安全”部分，成为历次评估的必选项，回应了美国社会关于纳米材料与技术发展的安全风险担忧。例如，在2012年开展的第四版评估中，PCAST建议由美国国家科学技术委员会（NSTC）下属国家纳米科学、工程和技术小组委员会（NSET）牵头，建立联邦政府对于纳米技术“环境、健康和安全”领域的高层次、跨机构、负责任的治理架构。一方面，供政策制定者了解纳米计划成果对“环境、健康和安全”影响；另一方面，供联邦机构开展纳米产业的“环境、健康和安全”治理能力提升，更好的促进纳米技术成果赋能可持续发展。

此外，PCAST在评估中也提出将纳米技术“环境、健康和安全”融入纳米产业生态。2017年，PCAST提出设立多方利益评估机制，建议设立纳米材料与纳米技术产品市场化的“环境、健康和安全”标准。白宫科技政策办公室（OSTP）接纳了本项提议，在下一版修订的《国家纳米技术计划战略规划》中，把“支持将负责任的发展原则纳入纳米材料和纳米技术产品的研发和商业化”纳入其中。

（三）评估重点围绕“项目管理”

科研项目有效管理是推动技术发展的关键。PCAST评估高度关注美政府机构间合作、协同等科研项目管理环节存在的问题。

一方面，评估国家纳米计划管理机构设计合理性，避免职能交叉导致资源浪费。PCAST在评估中非常关注国家纳米技术顾问小组（NNAP）与国家纳米技术协调办公室（NNCO）、白宫科技政策办公室（OSTP）等机构管理职权划分。

NSTC旗下设立国家纳米科学、工程和技术（NSET）小组委员会、纳米技术环境与健康影响（NEHI）工作组。

图2：美国国家纳米计划组织架构

例如，领导管理方面，PCAST提出，国家纳米科学、工程和技术小组委员会（NSET）应由白宫科学技术政策办公室纳米技术助理主任和该计划参与机构之一的领导轮流担任联合主席，避免职权集中化。白宫科技政策办公室纳米技术助理主任应确保纳米计划中“重大技术挑战”的项目领导者均参与国家纳米科学、工程和技术小组委员会（NSET）管理；成果管理方面，PCAST提出，国家纳米科学、工程和技术小组委员会（NSET）应将“重大挑战”作为导向，与各联邦机构合作，设立相应阶段里程碑奖励，指导联邦研发人员开展项目成果攻关，白宫科技政策办公室应提供相关支持。

另一方面，评估国家纳米计划执行机构配合，为跨机构间合作奠定基础。PCAST在评估过程中发现，随着纳米技术不断发展，对于美国国家科学技术委员会(NSTC)统筹规划研发难度加大，需进一步加强联邦机构合作，将纳米技术逐渐融入各个联邦机构创新计划中。

例如，智能制造方面，PCAST建议由纳米科学、工程和技术小组委员会（NSET）牵头，确定纳米科学与纳米技术领域具有创新潜力的制造业研发机构与企业，将其纳入“国家制造创新网络计划”，便于纳米计划成果快速转化至制造业领域；成果转化方面，PCAST建议国家纳米技术协调办公室（NNCO）和商务部等机构合作发起一个以“纳米技术”为重点的年度发展论坛，以商务部产业创新网络为基础，将学术研究人员、风险投资、行业管理者（如生物、能源、农业等）集聚在一起，推动纳米技术成果商业化发展。美国在举办“Nanotech”年度会议基础上，由北卡罗来纳州商务部牵头，新增纳米技术商业化论坛（Nanotech Commercialization Conference），为科研人员和企业搭建展示尖端研究、产品和技术的平台，服务纳米技术企业融资、生产许可和业务发展。

编辑丨郑实