国家创新体系视角下的数字平台垄断现象及其治理策略

传统垄断现象往往具备市场结构相对单一、开放程度较低、进入者壁垒高、竞争不充分等特点。与传统垄断现象相比，平台垄断现象在业务发展、市场状态、垄断成因、垄断结果及垄断治理等方面均有所不同（见表1）。由此可以看到，数字经济时代的平台垄断现象的内在机理、外在表现和对经济的影响都与传统垄断现象有很大不同，很多平台企业通过商业模式创新赢得大量用户，逐渐形成“寡头垄断”格局。信息行业中大多数平台企业一直处于相对充分的竞争状态，若不实施大量垄断行为则很难长期保持垄断地位。此外，平台垄断这种“竞争型垄断”的市场开放程度较高，同时具有较强的创新驱动力和核心技术攻关能力，这会不断吸引后发企业进入。因此，平台企业垄断现象及跨界竞争行为既对国家创新体系有积极影响，也存在潜在风险。一方面，平台垄断和跨界竞争使平台企业融合技术创新模式和商业创新模式并应用到新领域，这使得企业在提升自身市场力量和扩张业务覆盖范围的同时，也能促进新兴产业发展。另一方面，政府需要对这类行为的合法性保持高度警惕，有效区分两类跨界竞争行为：预防性扩张和进攻性扩张。对于在市场上居于垄断地位的平台企业，这两类跨界竞争行为的共性特征是涉足新兴市场领域，但行为的本质边界模糊、不易判定，垄断治理需审慎判定、区别对待。

第一，创新投入产出和保护市场潜在竞争者的平衡。平台企业通过数据的“马太效应”逐渐形成平台优势，集聚了人、财、物、数据等创新资源。这些创新资源的高效配置帮助平台企业能够在短期内赢取高收益，并在市场驱动下逐渐加大研发投入，提升创新产出能力。然而，平台企业处于市场垄断地位后往往会加速跨界竞争，以大数据优势为原点，不断衍生出用户流量优势、服务能力优势、资金优势、技术优势等，并基于这些优势实施针对性的反竞争性行为，打击市场潜在竞争者。针对创新投入产出和保护市场潜在竞争者的平衡，美国和欧盟采取了不同的治理思路：美国对于平台垄断行为的治理更聚焦创新产出，只要整个市场能够增加产能并节省消费者成本，即便部分大型平台企业存在集中运营或整合收购等垄断行为，美国政府也会对其秉持宽松执法态度。与美国相比，欧盟对平台垄断现象的治理更注重保护市场潜在竞争者。究其原因，美国是大型平台的“生产”大国，如脸书、亚马逊等平台企业呈现显著的全球扩张态势，而欧盟本土并不具备超大规模的平台企业，其反制思路相对而言比较被动。

第二，大国科技博弈与市场开放度的平衡。数字经济时代的市场边界往往没有明晰的界定，平台企业利用创新资源优势向相邻市场扩张的行为十分普遍，这种多边市场结构特点决定了平台企业的健康发展需要相对开放的市场环境和自由竞争的创新环境。然而，严峻的国际形势和愈发激烈的大国科技博弈对平台垄断现象治理产生了新的影响。对平台企业是否存在市场垄断行为的界定标准应综合考虑其跨界竞争行为、对国家创新体系的影响和国际形势等多方面因素。越来越多的国家在制定相关政策时将国际形势和大国科技博弈的因素考虑在内，例如，1996年美国政府基于国家利益考虑，支持波音公司兼并航空制造领域的龙头企业——麦道公司。这反映了政府需要一定程度的垄断来支撑大国科技博弈。近年来，部分发达国家提出打破传统的竞争规则以加强本国数字企业市场竞争力。

第三，垄断治理方向（包容、严苛）和手段（行为性救济、结构性救济）的平衡。平台经济的市场结构与传统市场有很大差别，各类疑似垄断行为的判定难度较大，需要政府结合当前国情做好平台垄断治理方向和手段的平衡。针对平台垄断现象引发的治理难题，美国和欧盟根据各自国情采取了不同的策略：美国的平台治理方向整体上偏向于审慎、包容，更多的是采取行为性救济措施。例如，在苹果公司与APP开发者一案中，苹果公司对开发者在iOS系统内发生的内容交易实行30%的抽成，并阻断开发者向用户推荐其他的购买渠道。为此，2019年APP开发者发起集体诉讼，指控苹果公司损害开发者与消费者的利益。在美国司法部调解下，2021年8月，苹果公司宣布与APP开发者签署和解协议，将年收入低于100万美金企业的抽成比例从30%降为15%，并设立“小型开发商援助基金”（1亿美元）。目前，和解制度已成为美国反垄断规制中最常用的方式之一，这一制度不仅能够提升执法效率、节约执法资源，还能够极大增强反垄断规制的灵活性。欧盟的平台治理方向整体上偏向于严苛，更多的是采取结构性救济措施。例如，欧盟曾多次针对搜索引擎、移动设备操作系统等领域出现的垄断行为开出天价罚单，2018年7月欧盟对字母表公司开出43亿欧元的罚单，改写了欧盟反垄断史的最高罚款纪录。在微软公司收购领英公司一案中，欧盟便对相关数据市场界定、用户多归属等隐私问题进行详细评估，并深入分析了数据与平台竞争之间的关联性。

针对平台垄断现象的治理，应从国家创新体系视角辩证看待，全球化背景下平台企业的垄断地位会增加政府创新治理的成本，抑制技术迭代和颠覆性技术研发，对创新环境存在潜在负面影响。当前，中美科技博弈不断加剧且主要聚焦信息通信领域，需要平台企业汇聚创新资源，持续增加研发投入，加速现有技术路径突破和颠覆性技术研发。