论坛·原创 | 建构总体国家安全观指导下的网络治理体系研究 - 新鲜讯息

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文 | 上海交通大学访问讲席教授熊澄宇

在网络与国家、社会发展不可分割的时代，网络安全与国家安全密不可分，且与国家安全的多个安全领域高度融合，并影响着国家安全和社会稳定。在维护国家利益、安全与发展时，必须站在方法论和战略辩证思维的角度，深入理解总体国家安全观对我国网络治理体系的丰富内在含义与科学辩证思想。应对新时代面临的各种挑战，需要把握网络安全的形式、内容、条件和态势变化的新特点、新趋势和新要求，系统应对各种网络安全挑战，以总体国家安全观为指导，探索具有中国特色的网络治理道路。以总体国家安全观为指导的网络治理体系设计，要坚持总体性思维、动态性思维、辩证思维的设计理念，坚持科学性、安全性、国际性、现实性的设计原则，建构面向国际与国内、协调多边与多方的网络治理体系，在路径规划与功能定位两个宏观维度具化网络治理体系的调整和推进思路，做出前沿性、试验性的探索。

一、以总体国家安全观为指导的网络治理体系设计

总体国家安全观以及习近平总书记关于网络安全的系列重要论述，为走中国特色国家安全道路、维护各领域国家安全、构建国家安全体系及设计网络治理体系，提供了重要指引和遵循。总体国家安全观的产生和发展充分体现了历史唯物主义的发展观，并且以总体国家安全观指导的网络治理体系的内涵和外延也处于不断完善和演进过程中。面对当前日趋严峻的网络安全问题，迫切需要建立健全在总体国家安全观指导下建构面向国际与国内、协调多边与多方的网络治理体系，同时秉持总体国家安全观的控制论思维与系统论视角，在路径规划与功能定位两个宏观维度具化网络治理体系的调整和推进思路。

（一）网络治理体系的设计理念

通过网络治理体系多面向、多路径的建设，可以在划定安全底线的基础上实现更加动态化、生态化的安全目标。因此，日益复杂的网络安全形势促使网络治理理念与思维必须与时俱进，不断适应变化的网络安全形势。一是要有总体性思维。互联网数字技术将各行各业连接在一个网络空间，若发生网络安全问题，与传统社会安全不同，不仅会影响和涉及不同的传统领域，而且会扩散至更多的网络节点，因此，需要增强网络治理的综合防控与协同能力。二是要有动态性思维。互联网信息技术打破了传统社会的时空限制，使信息与技术可以“24 小时在线”并随时出现不确定性，因此，建立对网络安全事件的实时动态感知，是网络治理的重要手段之一。三是要有统筹安全与发展的辩证思维。在马克思主义辩证思维下诞生的总体国家安全观强调，要坚持“统筹发展和安全，坚持发展和安全并重”，既要重视发展问题，又要重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。网络治理的最终目标是推进安全与发展齐头并进，而不是顾此失彼。

（二）网络治理体系的设计原则

在总体国家安全观视野下构建网络治理体系，应坚持以下原则。一是科学性原则。由于信息社会发展越来越快，互联网发展带来的影响越来越广泛，各种新问题、新情况层出不穷，加之第四次工业革命带来的经济、科技一体化发展，要求必须遵循科学性原则并结合国内外网络治理实践经验，构建网络治理体系。二是安全性原则。在国际话语体系下，网络安全本身是网络治理的重点对象，而网络空间和现实空间深度叠加，使传统安全与网络安全议题高度融合，安全性成为网络治理体系的基本价值取向。三是国际性原则。由互联网软硬件连接的全球网络，体现了互联网的无国界、共享与互动。面对全球网络技术演进带来的挑战，各国应达成默契，坚持国内和国际网络治理理念相统一，共同维护全球网络安全和发展。四是现实性原则。世界各国网络发展情况不同，各国政体和现实社会经济发展情况也不尽相同，不能简单套用别国网络治理经验，而是要坚持立足国情，尊重现实，通过科学分析明确网络治理的关键领域和突出问题。

（三）网络治理体系的设计框架

我国网络治理体系设计应坚持在总体国家安全观的指导下，重点关注事关国家主权安全、发展与利益的风险挑战问题，关注涉及人民群众切身利益的安全问题。

一是在路径规划维度，网络治理体系设计应着眼于网络治理的现实近景，落实于体系建构的综合措施，具体包括对内确立、国际拓展、多方协同三个中观环节，即对内确立网络治理体系，对外进行网络治理体系的全球拓展，实现网络治理体系的多方协同。

二是在功能定位维度，网络治理体系设计应着眼于网络治理的目标远景，即任何技术应用、产业变革都是一种手段，其目标都不应偏离人的全面发展。就此意义而言，建构网络治理体系，就是要协调技术与人的互动关联，引导前者的发展并切实有效地提升后者的发展，从文化发展与社会发展两个维度明确网络治理的功能定位。

因此，构建我国网络治理体系需在设计理念、原则和框架基础上采取积极措施，要国际视野与国家立场兼顾、能力建设与认同建设兼修、顶层设计与群众路线兼容，匹配互联网形态特质与发展规律的治理思维，实现保障网络空间安全的目标，为未来人类可能实现的新安全价值、新安全模式，做出具有前沿性、试验性的宝贵探索。

二、面向国内治理，建立健全网络综合治理体系

在总体国家安全观指导下，可以将我国的网络治理体系分为物理层、逻辑层和社会层。物理层关注互联网基础资源和设施的治理，逻辑层关注对保障互联网技术架构安全、有序运转的治理，社会层则关注互联网发展与网络空间行为规范的治理。三个层级彼此独立又相互依存。对社会层的治理离不开物理层和逻辑层的协同治理，逻辑层的治理将影响社会层和物理层的治理，物理层的治理则在某一程度上决定逻辑层和社会层的治理成效。从互联网发展演进角度看，三个层级之间贯穿从物理层、逻辑层到社会层的技术性减弱和社会性增强的特征，各层对应的治理逻辑应反映各层技术性和社会性的自有属性与动态平衡。

在总体国家安全观指引下，健全网络治理体系，需要从依法治网、技术治理、前沿研究、治理能力和媒介素养提升等层面综合施策，系统性推进物理层、逻辑层和社会层的治理进程。

一是加强依法治网，建立健全现代法治体系。依法治网始终是网络治理最重要的手段之一，也是网络治理体系最有力的抓手。特别是随着科技的发展，网络规范应强调信息技术的发展与应用要符合人类社会的普遍价值取向。例如，ChatGPT等人工智能应用的安全问题，需要法律规范、科技伦理的约束。因此，需要在法治层面展开政策与制度性研究，规范其发展与应用，控制和减小其所带来的风险。

二是强化技术治理，加强网络防御体系建设。全球多地频发以网络攻击为主要手段的核安全、能源安全事件以及网络犯罪活动日益猖獗的现实，能源、军事、核物理等传统国家安全领域随着数字化进程推进面临网络安全风险加剧的局面，迫切要求加强网络安全防御体系建设，提高在遭受大规模网络攻击情形下的应急管理水平。例如，建立与管理思路配套的网络安全态势感知、预警信息处理、网络应急响应等技术平台，建立健全关键信息基础设施的防御体系等，筑起关键信息基础设施的保护屏障。

三是加强前沿研究，加大对新兴技术的前瞻性攻关。在人工智能、区块链、量子信息等新兴技术发展迅猛并深度影响社会经济各个领域的背景下，需要在坚持发展与安全相统一的原则下，加大对新兴技术的前瞻性研究，包括对新兴技术的安全风险评估、应用场景分析、法律法规适应等方面的研究。例如，建立健全新兴技术科学咨询机制，加强对新兴技术的风险管控，加强研究有关新兴技术的法律适用问题等。

四是提高治理能力，提升“柔性治理”水平。“柔性治理”是一种“以人为本”的人性化治理方式，它是建立在人的心理和行为规律的基础上，不采取行政法规等强制性方式而产生对治理客体的潜在说服力，以达到治理目的的自觉行动。例如，美国等西方国家具有积极价值的网络信息内容治理方法，以及在国家意识形态管理方面通过资本运作等“柔性”形式较好地输出和维护其意识形态的做法，值得借鉴。再如，在建立健全信息共享机制方面，政府与企业、社会组织和公民共享网络治理领域的动态信息，是达成“社会共治”的基础性前提，也是多元治理主体参与网络治理的渠道之一，包括加快培养基层人员治理本领和提升政府现代化治理能力等。

五是提高媒介素养，加强全民网络安全知识宣传。全方位的网络安全意识宣传有助于提高公民媒介素养，有助于公民和社会各界更加重视网络安全，有助于广大公民充分认识和把握总体国家安全观。例如，建立网络安全宣传教育机构和健全相关规章制度，增强现有国家层面的网络安全宣传力度，加强网络治理相关法律法规、维权手段和监督举报渠道的宣传教育工作，以及网络新技术、新应用的安全风险宣传等，全面提高全民网络安全意识，实现真正的全民治网。

三、面向国际治理，积极参与全球网络治理体系建设

网络空间的可拓展性，决定了网络治理体系的对内确立必然导向该体系的全球拓展。基于网络空间威胁态势和各国网络实力的此消彼长，虽然各国国情不同、战略目标互异，但是当前各网络强国正不约而同地强化网络治理，为网络空间“建章立制”已成为当前国际社会的重要共识。因此，需要充分观照现阶段国际网络治理的力量格局、共识与分歧，积极参与国际网络治理，确保自身体系建设与全球治理大环境有机互联、融合互嵌。

由于国际网络治理在决策程序碎片化、管理体制受单边主导等结构性问题，世界各国对“建章立制”的内涵、实践依然存在较大分歧，主要表现在三个方面：一是东西方价值观之争，二是治理模式之争，三是互联网资源分配之争。例如，由于美国掌握着互联网的核心技术和关键资源的主导权，虽然美国已宣布有条件放弃对互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的监管，但是仍掌握对 ICANN 的司法管理权。这与广大发展中国家以及欧盟等组织推动将 ICANN 监管国际化的愿景还有一定的差距。

突破、解决全球网络治理问题与分歧不能没有中国的积极参与，中国也应为全球网络治理体系建设贡献力量和智慧。中国参与国际网络治理的总体切入方式是以国际组织、国际机制、国际会议为主要切入点，扩大共识、深化合作，推动共同构建网络空间命运共同体。例如，可以在参与国际网络治理过程中倡导保护关键基础设施，开展集体溯源合作，构建国际漏洞公平裁决机制（IVEP），以及加强供应链安全等。

中国参与国际网络治理在核心观念、基础原则和基本策略上都有考量。一是中国参与国际网络治理的核心观念是确保战略博弈的稳定性与可控性，维护网络空间的整体性和连接性，充分考虑网络空间的全局性，并在应对网络技术的颠覆性影响时，避免引起现有体制的失灵。二是中国参与国际网络治理的基本原则是坚持国家主权，坚持国内治理与全球治理相结合建立国际网络空间安全架构，构建网络空间命运共同体。三是中国参与国际网络治理的基本策略是积极参与并有效运用传统治理机制，包括加强双边、多边网络空间交流与合作，主动改革并创建治理机制等。

四、面向国际社群，发挥非政府行为体的作用

如果说积极参与全球网络治理是网络治理体系横向延伸的必然要求，那么充分重视、利用、引导、协同非政府行为体参与网络治理，则是该体系在垂直、纵深方向进一步延伸的必然要求。因此，须因势利导，在总体国家安全观的框架下充分利用非政府行为体的力量，包括技术社群、行业组织、私营企业、学术团体、公民社会、民间智库等，促使其多做积极贡献，巩固网络空间长治久安。

非政府行为体参与网络治理的主要特征是多利益相关方模式。与传统的自上而下的管理或管制相比，“多利益相关方”框架能够将网络治理中的政府、私营机构、民间组织等治理主体纳入一个框架，体现了包容性、均衡责任、动态参与和有效实施等网络治理的核心原则，具有其他路径无法比拟的优势。网络治理中的非政府行为体已经是重要的参与力量，正在进一步塑造网络治理生态方面发挥积极作用。

在总体国家安全观指引下充分发挥非政府行为体的力量，可以采取以下五方面措施。一是推动非政府行为体走向前台。让企业、高校、民间社团等非官方机构与组织充分参与国际治理，在不同平台发声和采取行动，与国内相关利益团体形成联动，确保参与国际网络治理的持续性和有效性。二是深入研究多利益相关方模式。不同国家、不同地区面对的问题不同，治理所选择的路径或方法也不同，要对其使用场景、条件、关键要素有清楚的界定。尤其是不能简单地把多利益相关方模式理解为削弱甚至否认政府在网络治理中的地位和发挥的重要作用，特别是涉及公共政策、国家安全、国家主权时，都离不开政府的决定性作用。三是主动融入国际网络技术社群。遵循从国家治理延伸至国际治理的思路，融入国际技术社群，将眼光放眼全球，以开放透明合作的态度汇聚全球人力资源，改善网络治理环境。四是推动政府民间协同互补。在相关技术治理话题上，放手支持和鼓励国内企业和技术社群积极参与、奋发有为，并在涉及网络治理的相关公共政策问题上，坚持政府主导。五是统筹完善网络治理体系。深入研究网络治理主体、对象和内涵以及相应的规则体系，在划定底线的基础上，不断完善治理体制机制，而这个底线就是国家整体利益。

五、面向文化多样性，统筹内容安全

文化多样性在本质上根植于价值观念的多样性，并具有从形式多样走向实质多样和从区域流动到超越区域流动的演进趋向。维护文化多样性，本质上就是在政治整合、经济竞合、社会融合这三个导向间不断权衡的过程，需要将总体国家安全观视角下的内容安全引入网络文化安全评估范畴。

在网络文化生成呈现出前所未有的虚拟性、大众性、自主性、交互性的背景下，网络文化的多样性发展产生了正负并存的社会影响。一方面，网络空间对网络小众文化的保护、传承继而使其大众化，加速了不同特质的文化相互交融，为彼此增添元素、激发活力，推动了社会创新。在此过程中，互联网已不仅仅是一种技术手段，更是不断促进社会群体的文化生产，促使网络文化多样性深深嵌入日常生活。另一方面，网络文化多样性同样引发了不同民族、宗教、社群、价值之间的多样冲突，并导致了以网络恐怖主义与网络暴力为代表的冲突后果。这是因为在互联网技术赋权下，不同利益群体相互表达的空间不断扩大，一旦在现实中这些利益群体之间的矛盾、纷争得不到公正、妥善的处理，那么这些矛盾、纷争就会通过网络文化的多样表达传导至网络空间，并在网络传播开放性、匿名性、多中心性的催化下被进一步放大、加剧，由此威胁社会的信息安全、社会安全、道德观念和意识形态。因此，如何在多样性的尺度下充分激活网络文化的生产力、创造力，提升人民“数字化生存”的幸福感、获得感，同时在内容安全的尺度下规避风险、应对挑战，将是建构网络治理体系成败的关键。

为有效平衡文化多样性与内容安全的关系，网络治理体系可以通过实施以下四方面措施，切实发挥网络治理的综合协调功能：一是在治理原则上，秉持尊重差异、开放包容的态度；二是在治理格局上，在文化资源、话语表达、价值呈现、传播方式等方面做到立足主流、多向激活；三是在治理思路上，强基于科技自主创新，联结于文化自觉自信，拓展于网络空间命运共同体；四是在治理路径上，坚持正确引导，适度规制。在固守内容安全底线的前提下，充分激活网络文化多样性的社会建构价值，以此引导信息技术发展切实服务于人民幸福感、获得感的提升。

六、面向超联结社会，创新治理框架

传播机制的演进塑造数字传播新格局并推进网络空间治理路径变革。在互联网发展的 50 年时间，从信息和通信基础设施变成生活和社会基础设施，在大众传播机制的基础上，缔造了网络传播、自传播和智能传播三大传播机制，并通过这四种主导性传播机制的数字化叠加、联动与博弈，开辟了数字传播的新格局，创造了真正以信息传播为基础的网络空间。直到智能传播阶段，才第一次超越了以“人工”为基础的传播范式，开启了算法和机器大规模“代理”传播的新时代。由于三类传播机制分别促成并主导了弱连接社会、强联结社会以及超联结社会。因此，智能传播阶段的网络治理必须立足于超联结社会的结构特性，超越技术治理与商业治理的固有框架，开辟社会治理的新路径。

人类正迈向以“超联结”为特征的数字社会。数字社会建基于 5G 时代多样化的信息传播和复杂多变的应用场景，具有复杂性、脆弱性、超导性、全球性和生态性等五大特征。超联结社会将人与人、人与物、物与物更紧密联结在一起，形成一个越来越复杂的庞大系统。依靠数字传播的自组织和自纠偏机制难以实现网络空间信息传播秩序的稳定，进而会出现信息失控的危机场景。在这种危机场景中，数据成为当代社会的战略资源，模糊了安全体系“世界-国家-公众”三层结构之间的边界，打破了三者实现的脆弱平衡，加速线上与线下深度融合，促使信息安全成为国家安全的核心基础设施，并渗透至其他安全的各个层次。

应对超联结社会常态化风险的网络治理需要探索建立相应的治理模式。网络治理体系须要探索更具生态性、立体化、预防式的治理框架，以多样性系统的自组织、自修正机制，应对超联结社会的常态化风险。网络治理体系既要观照数字传播时代的特殊性，推进治理框架从技术本位、商业本位向社会本位的转型；又要考量人类社会发展的恒久命题，洞察治理的核心诉求是否发生本质变化。网络治理体系可以从以下五个方面寻求治理框架的变革：一是有机整合线上和线下，将把线上和线下视为一个有机统一的整体，统筹治理，包括坚持产业发展与社会治理并重的认知理念，了解技术发展的演进和信息传播的规律，坚持用新技术应对技术发展带来的风险，做到在动态中实现发展与风险的平衡等。二是基于全球开放系统改变集中控制模式。全球开放系统的治理思维须要变被动为主动，即主动对外发声抢占舆论场优势，主动建立风险分级机制。例如，面对来自全球的多种可能风险，建立风险监测和响应级别机制，主动发现、掌握并跟踪风险变化动向，并消化甚至利用危机转化为机遇。三是改变政府主导的单一治理模式。特别是要坚持协同理念，引入社会资源共同参与，发挥不同参与主体在治理体系的制度、市场和地位等优势。四是改变风险防范方式。超联结社会的脆弱性，决定了防范风险的方式可以分为三步走，即事前、事中和事后。但是，由于脆弱性带来的风险或后果重大，应对的重心要前移，其上事前，其次事中，其下事后。五是面向信息和危机的超导性建立多级响应机制。要建立健全信息危机分级机制，对应不同的响应级别，在主管领导牵头下，多位协同、常态应对、攻坚克难。

七、结语

作为中国共产党历史上第一个被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想总体国家安全观，统筹发展和安全、外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，对网络治理体系的综合建构具有重要的指导意义。

以总体国家安全观为指导构建网络治理体系，要有辩证和发展的思维。总体国家安全观不是一成不变的，而会随着外部安全形势、主观安全感知和应对能力的变化随之调整。因此，它可以为网络治理提供反馈调节、动态演进的控制论思维，深刻把握网络空间高度流动性、不确定性的治理环境。总体国家安全观是一种复合安全、场域安全，也会嵌入具体场景之中，牵一发动全身。因此，它还可以为网络治理提供多元协同、生态整合的系统论视角，依循网络空间互联互通、相互依存、相互关联、相互传导的内在规律，把“关联”与“互动”摆到比“要素”与“领域”更重要的位置，以此观察治理现象、解决治理问题。

以总体国家安全观为指导构建网络治理体系，要有反向和底线思维。互联网的出现给安全带来的最大挑战，在于它前所未有地将原本处于相互区隔状态的多国家、多族群、多阶层，迅速整合进一个多中心的共性技术空间，由此导致传统安全实践以排他性手段划定的安全底线及其维护的安全目标，被潜在地动摇乃至消解。因此，通过网络治理体系多面向、多路径的建设，可以在划定安全底线的基础上实现更加动态化、生态化的安全目标。其中，安全的底线就是国家与人民的根本利益，而安全的目标则在于突破以邻为壑的封闭思维、非此即彼的零和思维，在坚守安全底线的前提下，从以对抗、攻防为基础的安全，转向以相互信任、相互依赖、并存共荣为基础的安全。

在总体国家安全观视野下，我国网络治理的诸多困境有望被突破乃至解决，从而建构起面向国际与国内、协调多边与多方的网络治理体系，充分发挥网络治理的协调功能，引导信息技术发展更全面、综合地服务于人与社会的全面发展。同时，还需要做到国际视野与国家立场兼顾、能力建设与认同建设兼修、顶层设计与群众路线兼容，匹配互联网形态特质与发展规律的治理思维，实现网络空间的安全目标，共建体现新安全价值、新安全模式的全球网络空间。【本文系国家社科基金重大项目“总体国家安全观视野下的网络治理体系研究”( 172DA107 )阶段性成果】

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2023年第4期）

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