前沿 | 促进以数据利用为中心的产权和流通交易制度 - 新鲜讯息

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文 | 北京邮电大学互联网治理与法律研究中心谢永江

数据是对信息的记录，它不同于传统的动产或不动产等有形物，也不同于知识产权等无形物，而是一种具有独特属性的特殊权利客体。数据具有占有的非排他性、涉及主体的多元性、内容形态的多样性、开发利用的非竞争性等特征。不同来源和规模的数据可能呈现人格属性、财产属性、公共利益属性和国家主权属性等多元属性。近年来，人类制造和机器生成的数据呈几何级的爆发增长，海量聚集。数据统计机构 Statista 公司预计，到 2025 年，全球数据将达到 175 泽字节。我国数据资源规模庞大，《数字中国发展报告（2021）》统计，2021 年我国数据产量达到 6.6 泽字节，占全球数据总产量（67泽字节）的 9.9%，位列全球第二。

对于数字经济而言，数据是核心生产要素，已经深度参与到社会再生产过程的生产、分配、交换和消费等各个环节。一国数据的总量构成该国的数据资源，因其对经济、政治、社会、文化的极其重要性，成为打造国家竞争优势的重要战略资源。各国都对本国数据安全给予高度重视并施以法律保障。然而，由于受到产权不清、责任不明、技术标准不一、信任缺乏等障碍的影响，大多数数据被集中在政府或大型企业手中，数据价值未能得到充分释放，严重阻碍了数据驱动创新潜力的实现。

我国高度重视数据开发利用和数字经济发展。习近平总书记多次指出，要构建以数据为关键要素的数字经济；要强化国家关键数据资源保护能力；要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。中央已出台一系列文件，旨在加快培育发展统一的数据要素市场，加快推动数据资源开发利用和数字经济发展。2014 年，大数据首次写入我国政府报告，开启了我国大数据政策元年。2016 年，“十三五”规划纲要提出实施国家大数据战略，将发展大数据上升为国家战略。2019 年，党的十九届四中全会首次公开提出数据可作为生产要素按贡献参与分配。2020 年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式将数据列为新型生产要素。2023 年的《政府工作报告》再次强调，要“完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展”。2023 年 6 月，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确指出，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。2023 年，国务院机构改革方案明确组建国家数据局，为构建全国统一的数据要素市场进一步提供组织机构保障。中央的一系列举措切中肯綮，从顶层设计上布局和促进我国数字经济的发展。

数字经济的发展与数据潜力的释放，离不开法律的保障。在数据安全方面，我国相继通过了《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等基础性法律，构建了我国数据安全法律体系的基本框架。但是，有关数据开发利用的法律体系尚未完备。下一步，应贯彻安全与发展并重原则，构建以数据利用为中心、促进数据要素价值和潜力释放的法律体系，特别是要尽快研究和制定统一的数据权属法律制度和数据交易法律制度，明晰数据产权，明确数据主体的权利和义务，通过制定完善的法律制度，促进数据流通和有效利用，保障数字经济的快速健康发展。

在理念层面，构建以数据开发利用为中心的产权和流通交易制度，应当首先确立以下基本原则。

第一，尊重在先权利。法谚云：两者权利相遇时，较古老者获胜。平台企业等收集的数据不都是自己生产的数据，多是由网络用户提供或生产的。这些数据通常附有在先权利，例如自然人的姓名权、肖像权、隐私权等人格权，企业的商业秘密，他人的知识产权等。任何人不得通过损害他人的方式为自己获利。对在先权利的保护是构建数据要素市场秩序的基本要求。

第二，数据不得滥用。大数据的价值不仅仅来源于其初始用途，而是源于其二次使用。数据的价值潜力会随着数据规模的增加以及数字技术的提升而不断提升。然而，在现实中，一些企业滥用持有的大数据挖掘用户隐私牟利，侵犯用户权益；滥用数据优势实施不正当竞争或垄断行为，扰乱了数据市场秩序。对此，必须依法打击，因为良好的秩序是一切的基础。

第三，维护国家安全。数据资源是国家战略资源。数据安全关涉国家安全，是总体国家安全观的重要内容。在处理发展与安全的辩证关系时，数据的开发利用不能僭越于国家安全之上。因此，要确保国家对数据的管辖权，将安全贯穿数据治理全过程，要守住安全底线,确保个人利益与国家利益的平衡、个人权益和商业利益的平衡、个人信息保护与数据产业发展的平衡。

在基本制度层面，应构建以数据开发利用为中心的产权和交易流通制度，重点从以下三个方面实现突破。

第一，应明晰企业数据财产权。数据因聚集而价值倍增。分散的碎片化的数据通过企业的投资、收集和加工而成为更有价值的大数据。企业对数据投资的回报就是对数据的开发使用并获取收益。法律对企业的投资和运营成果应当予以认可。《数据安全法》第 7 条规定了“国家保护个人、组织与数据有关的权益”，但是，何为“与数据有关的权益”，需要进一步明确。该项权益至少包括持有、使用、处理、运营、收益等内容。

从更好地开发利用数据的角度看，企业对其合法持有的非个人数据（包括匿名化处理后的个人信息），在不危害国家安全和社会公共利益的情况下，应享有完全的数据权利；企业对其合法持有的个人数据，在不侵犯个人隐私权和个人信息权益的情况下，可通过匿名化和去标识化等方式享有开发使用的权利；对已经公开的数据，在不给数据持有企业造成过分负担的情况下，其他经营者也有合理使用的权利。

第二，应建立统一数据交易规则。自 2014 年以来，各地纷纷设立大数据交易所或交易中心，为数据交易市场的孕育提供了很好的探索。但是，遍地开花的数据交易中心也存在各自为战、规则林立等问题。由于缺乏一套完整统一的数据交易规则，海量数据被信息化系统分割成众多“数据竖井”和“数据孤岛”，从长期来看这不利于统一数据大市场的培育和发展。规则决定市场的宽度和深度，因此有必要在全国范围内建立统一的数据交易基本规则，包括数据的合法性和真实性认定规则、可交易数据范围、存管规则、交付规则、风险转移规则、匿名化规则、去标识化规则等。各数据交易平台可以在统一的数据交易基本规则上提供丰富的特色服务和产品，进行差别化竞争。

第三，应加快推进公共数据开放制度体系。数据是企业的核心资产，企业通常不太愿意向市场开放，更多的是开放给关联企业以构建产业生态，这也是导致目前大多数数据交易所（中心）的交易并不活跃的重要原因之一。然而，政务数据等公共数据具有规模大、质量好、价值高、应用广等特点，是待挖掘的“金矿”，也是推动数据流通和共享的突破口，应加快公共数据的开放和共享。这需要从中央层面构建一套统一的公共数据开放制度体系，保障公共数据安全有序开放，向市场供给更多的数据资源。

近年来，各地有关政务数据、公共数据开放共享的地方立法密集出台，数量已多达 40 余部。这些地方数据立法对促进数据开发和利用作了非常有益的探索和尝试。但是，在基本概念、数据范围、数据权属等方面的规范存在差异，阻碍了数据资源的最佳分配，不利于形成统一的数据交易大市场。因此，有必要在国家层面出台统一的“数据交易法”，推动构建全国性数据流通和交易市场，为数字市场发展提供创新和有竞争力的公平竞争环境。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2023年第4期）

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