联盟成员专家解读 | 以数据二十条切入：大力发展政务、金融、医疗行业中数据要素的作用

概述

我国的数据市场目前在高质量发展时期，对行业数据化、数据市场化的需求旺盛。数据作为新型生产要素，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出了挑战，需要全面构建与数字生产力发展相适应的生产关系和管理体系。

2021年12月1日，国务院印发“十四五”数字经济发展规划，提出数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。在此基础上，2022年12月19日国务院发布了《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“意见”或“数据二十条”），进一步对如何构建规范的数据基础制度、高质量发展数字经济提出了指导性意见。

我国坚持党的二十大指导思想，贯彻落实各领域安全高质量发展总方针。而数据经济作为中国特色社会主义新时代的新经济形态，是我国“双碳目标”下实现我国经济绿色安全高质量发展和中华民族伟大复兴的必然选择。改革开放以来，我国在土地、劳动力、资本、技术等关键生产要素方面的每次制度性的突破和机制性的创新，都有效地推动了我国经济发展的进步和高质量提升，促进了社会发展的更加公平和高效。而数据经济作为新发展要素对于未来我国国民经济实现数字化、全球化转型具有重要国家战略意义。《意见》的出台，着重对我国数据产业长期资源配置结构失衡、数据使用效率低下等突出问题产生影响，有助于推动数据基础制度体系构建，成为我国深化数据要素市场改革开放的战略性和关键性举措。

《意见》指出，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，建立数据持有权、加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制，在保障安全前提下，推动对原始数据进行合规开发利用。数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求传统权利制度框架难以突破数据产权困境。“三权分置”创新数据产权观念，淡化所有权，强调使用权，聚焦数据使用权流通，促进了数据合规高效使用流通。

《意见》指出，应完善规范数据流通规则，从规则、市场、生态、跨境等四个方面构建中国数据要素市场体系。规则方面，强调完善监管规则体系，建立数据分类分级授权使用规则、开展数据质量标准化体系建设、推进数据采集和接口标准化；市场方面，提出构建多层次市场交易体系，促进区域性数据交易场所、行业性数据交易平台、国家级数据交易场所互联互通；生态方面，提出培育一批数据商和第三方专业机构，提升数据流通交易全流程服务能力；跨境方面，提出建立跨境流通机制，建立健全数据分类分级管理机制，实施数据出口管制和国家安全审查。

《意见》指出，在初次分配阶段，建立健全市场评价机制，确保投入有相应回报，平衡利益分配，强化数据价值创造和实现的激励导向；在二次、三次分配阶段，注重政府调节作用，关注公共利益和相对弱势群体，防止资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。

《意见》指出，将安全贯穿治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。政府层面，建立健全数据流通监管制度，营造规范、公平的市场环境，同时加强网络和数据安全保护工作，提高综合防御能力；企业层面，明确数据治理责任分配，企业要严格遵守反垄断法等相关法律规定，数据商及第三方专业服务机构应实行承诺制，保障数据来源、产权、质量、使用等合规；社会层面，完善数据管理、脱敏、质量、价值评估等标准体系，同时保障举报投诉和争议仲裁渠道畅通。

行业指导性意义

政务数据产权难以界定。多部门、多主体参与政务数据的整合、共享、交换过程，因此在不同应用场景下存在权属关系不明确；同时由于没有统一的共享标准，不同主体和部门之间的共享意愿不强烈，容易导致权责划分不清、授权机制不完善、权限难以控制、数据溯源困难等问题。

针对产权问题，《意见》中提出应当依据政务数据的不同来源和生成特征进行分类分级，从而界定不同部门、主体在政务数据的生产、流通、使用全过程中所享有的合法权利。在此基础上，加强政务数据的整合共享和开放开发，建立、实施政务数据确权授权机制，从而强化对政务数据的授权使用和管理。同时，《意见》重申在2022年1月6日发布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务（例如隐私计算技术提供的服务）等形式向社会提供，在保障政务数据安全的同时推动数据的使用范围。在明确政务数据的产权、授权和使用管理体制的前提下，针对不同类型的政务数据作出不同的授权要求，从而保障政务数据的有效使用；推动授权有条件地使用用于公共治理、公益事业的政务数据；探索授权有偿使用用于产业发展、行业发展的政务数据；对依据相关法律和规定等予以保密的政务数据不予公开；对未依据相关法律和规定公开的原始公共数据直接进入市场的情况进行严格管制。

针对数据要素的流通，《意见》提出要完善全流程的合规与监管规则体系，确保政务数据的流通过程可溯源、权限范围可界定、安全风险可防范。政府部门要对分类分级的政务数据在不同场景下建立规范的授权使用规则，并指导具有不同要素特性的数据定价，从而完善政务数据的有偿使用体系。在政务主体之间建立数据安全管理认证制度，提高政务数据在不同主体、部门之间流转全过程中的安全管理水平。

在保障数据规范授权、使用、流通的基础上，《意见》强调了建立高效、公平的数据要素收益分配制度。其中政务数据对公共利益和保护相对弱势群体的促进有重要意义，可以探索建立政务数据资源开放收益合理分享机制，由此允许并鼓励各类企业积极依托政务数据提供公共服务。

《意见》强调了政府在数据安全治理方面的引导和发展作用，为数据要素市场提供公平竞争、规范有序的环境。创新政府数据治理机制，包括：首先，分行业、跨行业进行监管；在划分的基础上，对数据要素生产、流通全过程建立合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等安全责任和义务，并指导各方在实践中落实该责任义务；在监管过程中，要提供容错纠错机制（包括举报投诉和争议仲裁渠道等），同时明确限制或不能交易的数据项清单以规范市场。除此之外，政府要重点针对反垄断和不正当竞争领域进行执法司法。要做到以上构想，政府首先要对自身生产、使用、流通的政务数据进行规划，不同地区不同部门对待数据治理和基础制度建设的思想认识要高度统一，并结合自身实际、协同细化治理分工，尽快在政务数据层面落实《意见》的指导。

金融数据其较强的时效性决定金融数据需要更便捷、完善的交易、流通平台，例如银行业基于对客户资产数据和交易数据(如高额物管费代缴，信用卡高消费场景)等分析高净值客户分布群，并针对性投放高端财富管理服务及理财产品。再比如，证券公司客户交易频次信息影响着证券机构对这些客户购买理财、融资产品及投资顾问的精准推介方案。换言之，金融数据高效率流通交易有助于未来金融数据统一大市场的形成与完善，从而促使金融大数据及未来治理与监管形成“可控、可量、可视”的基本框架格局。然而，数据流通、交易困难的根本原因源自于金融数据权属不清、权责不明以及纠纷解决机制不健全等现实问题，构建并完善金融数据产权制度，可以有效避免金融机构就数据产权产生的纠纷从而形成行业沟壑，减少金融数据交易成本，同时对于未来金融数据产权的流转也具有相应的制度保障。

《意见》结合我国互联网近三十年发展的经验规律，强调数据使用权，淡化数据所有权。以促进金融数据使用权流通的核心数据产权制度，对于金融数据探索建立以数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的特色行业数据产权框架、强化金融数据高素质供给和全流程监管具有重要意义。

数字经济浪潮下推动了金融数据的场景化交易需求，金融机构同时作为数据的需求方和共享方，亟待通过内外部数据融合，将数据资产转化为作用于全业务的数据生产力。近些年来，数据采购信息披露的数量持续增长，银行业的数据需求最为旺盛，且数据交易和数据供应商集中在北上广三地。总的来说，我国金融数据交易采购以国有企业为代表，在交易资金规模、数据来源专有性和知识产权等方面占据主导地位。而在互联网金融的冲击下，我国金融机构的个人数据服务机构存在个人数据来源不明等问题，《意见》的出台为未来我国征信信息交易业务整顿提供行业明灯，并加快了未来以公共征信为代表的政企数据开放共享进程，利用数据交易所和隐私计算平台促使金融数据可用不可见，构筑多层次、全方位金融数据市场交易体系，推动金融数据跨行业、跨场景高效流动。当然，未来金融数据相关监管整改工作需要进一步得到关注。

在《意见》的指导下，未来金融数据交易规制将会陆续出台，并在实务中逐渐形成以公共征信平台为代表的政企数据开放、以大数据交易所、隐私计算为代表的私有数据共享的行业格局，助贷模式将定位渠道属性，更多通过公共征信平台的方式接入到金融机构中，而资金端将强化持牌经营属性。除此以外，未来我国金融数据交易市场将有序引进集数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等为一体的第三方专业服务机构，致力于金融数据要素市场交易流通业务全流程，全面提升金融数据交易、流通效率和服务水平。

目前我国金融机构因缺乏数据深度挖掘能力，特别是部分金融机构严重依赖于一些拥有丰富场景、数据模型和算法的第三方机构，缺乏金融机构法人、集团层面的快速决策决断能力以及跨地区、跨领域的数据整合能力。这致使金融机构不得已出让数据控制权，从而严重影响收益分配结果，面临风险损失责任分担不协同等问题。因此，要实现国泰民安，避免金融数据要素市场“治乱循环”，就必须根本解决金融数据要素市场分配问题。《意见》指出，未来我国要致力于建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。未来金融领域要顺应数字化产业、产业数字化发展趋势，充分发挥金融数据市场在资源配置中的决定性作用，同时结合政府“有形的手”监管赋能，推动完善我国社会主义金融数据要素市场化配置机制。

具体来讲，未来金融数据服务商在实现初次分配阶段，应严格遵守“谁投入、谁贡献、谁受益”的基本收益原则，加强金融机构自身数据深度挖掘客户偏好、特征等分析能力，利用新技术和数字化渠道、数字化手段，更动态、便捷、智能地把产品服务嵌入到各种各样的场景中。同时，应当着重保护金融机构参与方的投入产出收益，削弱对第三方服务商的数据要素依赖，并独立承担数据收益责任，促进劳动者贡献和劳动报酬相匹配。

2021年，银保监会开出第一张罚单，某银行因涉及制卡数据违规明文留存、数据安全管理较粗放、存在数据泄露风险、互联网门户网站泄露敏感信息等六项问题，罚款数百万元。在金融行业数据安全监管整改力度逐渐加大的背景下，金融机构数据安全体系化建设提上议程。但鉴于金融机构场景众多，内外部数据采集、数据共享交换、数据分析、数据上报等，安全风险及其防护方案各不相同，先建设哪些，再建设哪些，缺少明确的规划思路。

未来我国金融科技创新发展应当把数据安全放在首位，把规范放在基础的地位，科技创新赋能是对金融效率的提升，同时，科技效能的提升也能够成为金融安全赋能。《意见》强调，未来我国应当加强数据要素协同治理制度建设，一方面对企业的数据治理责任进行界定，另一方面对政府的监管红线进行明确，充分体现了新时代多元主体协同实力的基本理念。因此，金融机构在致力于产业数字化、数字产业化深度融合工作的同时，应当和监管部门应当形成合力，加强金融监管部门对金融机构数字化转型的监督引导工作，实现“立”与“破”的平衡。完善金融数据安全管理体系，建立金融数据分类分级统一管理标准，落实科学技术和管理措施对金融数据监管正向赋能，逐渐实现金融数据要素市场“由乱转治”的发展趋势。加强金融科技伦理法律体系建设，不能仅仅停留在道德层面，把金融科技伦理边界、落地与衡量方式明确化、具体化，将金融科技伦理从柔性道德约束上升为法律强制约束。

综合来看，《意见》所推崇的数据要素治理制度是集数据治理政府机制、数据治理企业责任、数据治理协同合作以及其他数据治理鼓励探索相结合的综合性治理创新体制。金融领域数据安全治理是未来金融机构实现金融创新的重要内容，金融机构应当充分发挥“领域执导者”的先创精神，挺先探索并落实端到端的综合治理体系，做到金融机构对数据安全风险可识别、可分析、可控制三位一体的综合治理框架。

应对上述困境，《意见》中提到数据产权“三权分置”，在保障安全前提下，淡化所有权，强化使用权，将重点聚焦在数据使用流通。具体来说，针对卫生资源数据、公共卫生数据等公共数据，《意见》提到有利于公益事业的公共数据有条件无偿使用，推动产业、行业发展的公共数据有条件有偿使用；针对个人信息数据，《意见》强调推动创新技术手段，保障个人信息数据的安全性，在此前提下推动数据合理共享，国有企业、行业龙头企业发挥带头作用，促进企业主体公平授权，共同合理使用数据。《意见》通过“三权分置”强调数据使用权，鼓励探索数据授权使用新模式，促进市场各主体共同合理使用数据，改善医疗数据流通、使用的困境。

《意见》提出构建数据要素市场体系，加强完善数据监管规则体系的同时，促进行业性数据交易平台、区域性数据交易场所、国家级数据交易场所互联互通。如此一来，鼓励医疗数据在监管体系下通过行业数据交易平台等数据交易场所进行流通交易，既保障数据流通的效率，又同时保障数据流通交易在监管下安全有序进行，有利于提高医疗数据供给的数量和质量。

《意见》还指出培育数据要素流通和交易服务生态，培育一批数据商和第三方专业服务机构。适用于医疗数据行业，可能涉及医疗信息数据商，医疗数据集成、医疗数据托管、医疗数据公证、医疗数据合规认证等第三方专业机构。通过建设数据流通交易服务生态，可以在保障安全有序的基础上提升数据流通交易的效率，一定程度上降低政府监管成本，有利于提高医疗数据供给的效率。

由于医疗行业专业性强、行业门槛高等特点，可以进行医疗数据收集、存储的市场主体有限。这导致医疗数据收集、存储的主体可能会滥用市场支配地位形成数据市场垄断、支配数据市场定价等。针对这一情况，《意见》提出完善数据要素市场化配置，扩大按价值贡献参与分配渠道，初次分配阶段强调市场评价机制，二、三次分配发挥政府调节作用，防止形成数据市场垄断。

医疗数据通常具有敏感性，更加关注数据流通交易过程中的安全问题，也正是因为这一原因，医疗数据一直存在流通阻塞、获取数据困难、行业发展无法获取数据支撑等问题。应对这一困境，《意见》指出建立安全可控的数据要素治理制度，通过政府监管、主体责任分配、社会多方协同的方式搭建数据要素治理制度，尤其针对数据商、第三方专业机构、企业三个主体分别明确提出责任要求。结合上文，可以预见接下来国家将推行数据流通交易服务生态，针对上述三个主体明确责任分配，有助于提高医疗数据流通交易过程中的安全性，将责任落实到各主体，将安全贯穿到数据治理全过程。