重大决策网络舆情风险评估机制研究：基于重庆市的案例分析

引用参考文献格式：

曾润喜，张文妍. 重大决策网络舆情风险评估机制研究——基于重庆市的案例分析[J]. 电子政务，2023(01): 64-73.

摘要：基于重庆市的实践，分析重大决策网络舆情风险评估机制的实践路径和理论逻辑。重庆市重大决策网络舆情风险评估机制包括评估议程设置、专家评估风险、风险评估追踪等基本程序，是防范化解网络舆情风险的制度性安排。该机制体现了政府为主导的预见性风险沟通、“表达－参与－回应”为特点的全过程人民民主决策以及专家咨询论证为关键的科学决策等理论逻辑。研究建议在现有机制基础上构建“专家咨询研判－专家与数据融合”相结合的评估支持体系，基于评估准入和评估反馈形成评估流程修正机制，建立充分考虑多元利益相关主体的网络舆情分类研判机制，推进评估制度纵向和横向政策扩散。

关键词：网络舆情；风险评估；重大决策；风险治理；专家咨询；全过程人民民主

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2023.01.006

一、问题的提出

防范化解重大风险是完善国家治理体系和维护国家安全的一项重要任务。党的二十大报告多次强调防范化解风险问题，同时指出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度”，高度重视从程序完善的层面降低决策风险。早在2005年，四川省遂宁市就将风险评估纳入政府决策过程，开展了重大决策社会稳定风险评估制度探索，随后，许多省市都将“稳评”作为决策出台前的一项制度性安排。在历经多年地方政府实践后，党的十八大报告正式明确提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，从国家层面重视建立健全公共政策决策前的风险评估制度。

上述实践更多是针对现实社会风险而言，较少考虑到网络社会风险和网络舆情风险。近年来，由重大决策制定与出台引发的各类网络舆情事件层出不穷，尤其是存在许多因群众不理解、不支持而导致的负面网络舆情事件，轻则影响政策执行，重则影响社会稳定乃至威胁国家安全。2019年，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》，明确规定要通过舆情跟踪等方式开展风险评估，对决策实施的舆情风险进行预测研判。实际上，2016年重庆市就率先在全国建立重大决策网络舆情风险评估机制，在决策实施前围绕决策是否可行、民意是否认可等方面进行风险评估，预判可能产生的网络舆情风险和舆论压力。七年来，重庆市重大决策网络舆情风险评估实践日益成熟，形成了一套网络舆情预判治理的系统机制，其制度建设与实践操作具有典型性，可作为研究案例进行剖析。

本文以重庆市重大决策网络舆情风险评估机制作为案例展开分析，通过作者的亲身实践和参与观察，以及对重庆市委网信办和网络舆情风险评估专家咨询委员会的访谈，总结重大决策网络舆情风险评估的实践路径，分析其理论逻辑，并提出完善和优化建议，寻找超越重庆的网络舆情风险评估之道。

二、重庆市重大决策网络舆情风险评估的实践路径

(一）重庆市重大决策网络舆情风险评估的实践动因

2014年5月，重庆市等全国17个城市被原国家卫计委纳入第二批公立医院改革联系试点城市名单，开始探索公立医院综合改革试点之路；2015年3月15日，重庆市物价局、卫计委联合下发通知，要求相关医疗单位从3月25日起执行新的价格标准，以求在总体不增加群众经济负担的情况下，调动医护人员的积极性。医改的初步方向是正确的，但是在上涨医疗费用的同时，配套的医疗保障体系没有跟上，导致公众认为“上涨的费用全部由患者出，经济负担加重”，由此引发了大规模网络舆情。此次医改事件在微博等新媒体平台广泛传播，并与线下群体性事件相互交织。3月31日，医改相关部门向公众道歉称“考虑不周”，新的医改方案最终草草收场。

这次医改事件也引起了人民网、央视网等国家级媒体的关注，并被贴上了“短命医改”的标签。综合网民和媒体的意见，此次医改之所以“短命”，其根本原因在于决策仓促，没有深入调研和充分预判公众意见，忽视了公众利益诉求。因此，此次医改与其说是“考虑不周”，不如说是由于民意缺席决策而引发公众对政策的不理解、不支持，导致大规模网络舆情爆发，从而沦为“短命”政策。

这件事给包括重庆市在内的各级政府敲响了警钟：政府决策极易成为舆论关注的焦点，暗含舆情危机。近年来，由政府决策而引发的社会矛盾和网络舆情事件多样多发，主要集中在物价、房价、医疗卫生等与公众利益密切相关的民生领域。面对重大决策可能导致的网络舆情危机，政府亟需探索一条提升治理能力的新路径，以适应新媒体环境的变化和现实的挑战。

2016年，重庆市在全国率先建立重大决策网络舆情风险评估机制，把网络舆情风险治理的关卡前移。按照重庆市委网信办的解释，建立该机制的主要任务是在重大决策实施前围绕决策可行性、民意认可度、媒体关注度等方面，预判决策可能引发的公众舆论压力，目的是根据评估结果调整决策并采取风险防范措施，从源头上预防和减少网络舆情风险。[1]该机制明确了网络舆情风险评估的对象、指标、流程和结果等基本要素，制定了《重庆市重大决策网络舆情风险评估审查办法（试行）》（以下简称《审查办法》），形成了基本规定制度；在《审查办法》试行半年后，重庆市委网信办又成立重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员会，通过专家参与决策的模式为评估提供专业支撑。

(二）重庆市重大决策网络舆情风险评估的主要程序

⒈评估议程的设置：方案说明与风险自评

评估议程的设置阶段是指重大决策方案的提出部门或承办单位向市委网信办申请网络舆情风险评估的过程。决策方案能否通过网络舆情风险评估，关系到决策方案是否进入到市委常委会会议议程，因此，必须重视评估的议程设置和前期准备工作。

评估对象与评估范围。网络舆情风险评估的对象和范围主要集中在与公众利益密切相关、容易引起质疑和诱发网络群体性事件的重大决策、重大改革、重大项目等矛盾突出的领域。在决策实施之前，需要成立网络舆情风险评估小组对其中的网络舆情风险因子进行调研排查。

责任主体与自我评估。按照“谁实施、谁评估、谁报审”的原则，重大决策提出部门或承办单位是评估工作的责任主体单位，根据市委市政府有关工作部署，起草或修订送审决策方案，同时自我评估该方案的网络舆情风险，形成网络舆情风险评估自评报告。自评报告主要包含以下几个方面内容：一是决策方案的基本情况，包括主要内容、背景、前置审查情况等；二是决策方案的风险评估情况，主要从合法性、合理性、可行性、可控性四个方面进行评估，即决策方案是否符合党和国家的路线方针政策、是否充分考察不同利益相关者的诉求、是否具有实践性和落地性、方案风险通过应急处置是否能实现控制；三是决策方案的总体自评意见，由重大决策提出部门对方案形成自评风险等级，并提出相应的风险应对措施和在决策实施的过程中需要关注的情况等。

方案报送与议程设置。重大决策提出部门将网络舆情风险评估自评报告和决策方案一并提交至市委网信办，市委网信办作为评估工作的统筹单位，成立了网络舆情风险评估审查专班负责审查各责任主体提交的风险评估报告，决定其是否纳入评估议程。如审查通过，由应急管理处负责在重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员会委员中抽取5位专家召开网络舆情风险评估专家小组会议，会商决策方案的网络舆情风险。

⒉风险等级的确定：专家咨询与风险研判

风险评估是重大决策网络舆情风险评估的中心环节，形成了“风险自述→风险质询→风险评估→风险定级”的运行链条。在上述运行流程之中，重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员会参与评估是关键。

重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员会成立于2017年，在首届任期届满之后，2021年又聘任了第二届。成员主要由资深新闻记者、法律专家、网络舆情专家和相关综合部门负责人构成，初衷是期望不同领域、不同类型的专家以各自专业知识为依据充分发表个人意见，从多元专业视角审视决策方案潜藏的网络舆情风险，其主要职责是“对提请市委常委会审议的党内法规、政府规章、规范性文件、拟公开发布的文件以及重大民生等重大决策进行网络舆情风险评估，提出意见建议；对社会关注、影响较大的文件及重大民生事项等话题进行评论解读，以利于社会公众正确理解相关政策。”[2]

风险自述与风险质询。首先，由重大决策提出部门介绍决策方案的基本情况、背景、网络舆情风险、防范化解风险的措施及建议；其次，专家小组成员就决策方案的合理性、可行性、网络舆情风险发生概率等方面质询，重大决策提出部门就提问作出相应答复。

自由讨论与专家评估。网络舆情风险等级的确定是评估的重要环节，在充分质询的基础上，专家小组成员围绕网络舆情风险影响程度、应对措施等进行自由讨论，需要对风险评估等级尽量达成共识，但在实践中，也有不少专家会持保留意见。在自由讨论之后，专家小组成员需要独立填写《重大决策网络舆情风险评估意见表》，对风险等级进行初步判断，对潜在的网络舆情风险点进行详细描述并提出相应的措施和建议。

风险定级与评估结论。专家小组组长结合决策方案、网络舆情风险自评报告、小组成员评估意见表作出总体评估意见，并将评估结果提交至市委网信办。可能引发少量网民反对的为低风险等级（1-3分），可能引发部分网民反对但风险可控的为中风险等级（4-6分），会引发大部分网民反对、可能发生网络群体性事件的为高风险等级（7-9分）。基于此，市委网信办对存在低风险的决策方案作出通过的结论，对存在中风险或高风险的方案作出继续修订或重新评估等结论，并根据专家评审建议的风险评估等级提出相应的工作建议，作为市委常委会重大决策的重要参考。

⒊风险评估的追踪：决策动态和舆情反馈

专家咨询论证并不是网络舆情风险评估的结束，在评估会议结束一直到决策方案出台都需要持续监测和追踪网络舆情，因此，风险追踪也是整个风险评估机制的重要部分。通过风险追踪，其一，发现是否存在网络舆情风险的“误判”，实时监测和研判网络舆情风险，考察风险评估结果是否准确、决策出台后是否引发了网络舆情，及时做好决策纠偏；其二，发现是否存在网络舆情风险的“未判”，如若存在未曾料及、不曾评估的网络舆情风险点，及时提出决策方案修订建议或完善网络舆情应急处置方案，确保重大决策能够最大限度减少网络舆情风险。

重庆市重大决策网络舆情风险评估通过人工监测与舆情机器相结合的方式，实现决策后网络舆情反馈。一方面，通过人工值守的形式全网段采集信息，手动设置重点监测议题，24小时动态监测，对决策潜在风险随时保持密切关注并确定其风险状况；另一方面，辅助以舆情监测机器，对涉决策事件、话题等相关信息进行自定义，根据设定目标收集相关信息，实现网络舆情精准监测、实时预警。通过决策后的网络舆情监测与反馈，准确掌握公众情绪变化，并按照相应的监测指标和风险等级做好舆论引导，启动网民情绪干预措施，舒缓负面情绪。重庆市重大决策网络舆情风险评估机制一般路径参见图1。

(三）重庆市重大决策网络舆情风险评估的实践价值

⒈完善和优化重大决策过程

传统政府决策程序的风险评估包含两个层面：在决策之前对决策可能造成的社会稳定风险进行分析评估，在决策执行后对比实际结果与预期目标的契合程度进行风险研判，形成对决策风险治理的双重保障。但不足的是，传统的决策风险评估更多是针对现实社会风险而言，难以适应网络时代的特点，没有考虑到网民心理行为的复杂性，不可避免地会出现无法估计网民反应的局限性，从而容易导致负面网络舆情的爆发。因此，重庆市在全国率先将网络舆情风险评估作为市委常委会重大决策的前置程序，在决策前对多元利益相关主体诉求和网络舆情进行预判，最大程度地避免在决策过程中对网络民意考虑不周、公众心理研判不足的问题，进一步完善了决策过程。

⒉提升网络舆情风险防控能力

重大决策网络舆情风险评估机制是网络舆情风险事前预防的创新路径选择，实现了网络舆情风险的源头治理。重庆市在重大决策制定之前注重民众的利益诉求，加强决策与民众的利益协调，把矛盾和问题消灭在萌芽状态，从源头上降低网络舆情风险发生的可能性。自该机制实施以来，重庆市对重大决策网络舆情风险做到了应评尽评，有效预测、防范和化解了一大批社会矛盾和网络舆情风险，对负面网络群体性事件做到了提前研判和有效管控，通过预防性的计划进一步提升了网络舆情风险防控能力和应急管理效能。

⒊提升公共政策的权威性和合理性

政府决策有效出台和执行需要有较强的权威性和合理性。一方面，就程序而言，重大决策网络舆情风险评估形成了规范的运行机制，让决策程序更为科学和完善，在形式上提升了公共政策的权威性。另一方面，就实质而言，重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员会是畅通群众利益表达渠道和打通政府与民众接触“最后一公里”的有效形式，各领域专家以不同专业知识就决策方案提出合理的意见建议，缩小专家、政府、公众的风险分歧，促进决策共识的形成；更重要的是，通过网络舆情风险评估，决策者在决策时会充分考虑公众的诉求和可能的反应，让决策方案更加符合公众的利益，增进了公众对决策的理解、认可和配合，拉长了民意缓冲地带，从而减少不同舆论场之间的摩擦，使决策方案更加合理。

三、重庆市重大决策网络舆情风险评估的理论逻辑

（一）政府为主导的预见性风险沟通

应急管理中主要包含三类主体的风险沟通，即政府与专家、政府与公众、专家与公众[3]，没有政府、专家、公众的共同参与，就无法达到风险共商、风险共担，也无法利用专家智慧、民智为政府决策提供知识来源，因此需要协调好三者之间的角色关系。作为风险防范的制度安排，重大决策网络舆情风险评估机制形成了“政府－专家－公众”的风险沟通模式，在评估之前，调研走访摸清民意；在评估之中，政府与专家相互协商达成共识。这回应了风险沟通理论的协同互动管理理念[4]，呈现出“三位一体”的主体协同格局。同时，由于网络舆情风险评估是对以网络舆情形式表现的公众意见的评估，这对于风险沟通理论的对象解释范围方面是一种拓展性贡献。

“三位一体”的主体格局呈现出政府主导特征。网络舆情风险沟通和管理实际上是一种公共安全服务，政府作为公共服务的主要提供者，需要承担首要责任，发挥主导功能，以政府为主导也是我国风险管理治理体系的重要特征之一。[5]在应急管理、风险沟通的过程中，无论是横向部门、府际，还是纵向层级都会进行职责分工，网络舆情风险评估的责任主体、执行主体、统筹主体都是政府相关职能部门，在评估议程设置、风险评估、程序执行之中，政府及其相关部门发挥了统筹协调、战略指导的作用，体现了政府对规避重大决策网络社会风险责任的强调，遵循着决策过程中的行政主导模式[6]和科层逻辑[7]，是以政府为主导的风险信息管理过程。

以政府为主导的风险沟通过程是预见性的、前瞻性的。《中华人民共和国突发事件应对法》将应急管理全过程划分为预防与应急准备、监测与预警、应急救援与处置、事后恢复与重建四个阶段，意味着网络舆情风险治理不仅是后期的救援与修复，应急处置只能减轻事件的后果，并不会从根源上减少事件的发生，更重要的是提前做好预防和沟通，通过强化事前准备增强事后的应急响应能力[8]。实践和现有研究都表明，网络群体性事件的治理已经从危机应急管理向风险源头治理转变[9]，而重大决策网络舆情风险评估则是从源头阻断风险的重要制度安排，将网络舆情风险治理向风险预防与危机管理并重的整合式治理模式转变，破除网络舆情风险治理滞后的弊端，提升风险治理的预见性与前瞻性。[10,11]

(二）“表达－参与－回应”的全过程人民民主决策

现实中，很多涉及民生的重大决策会成为网络舆情事件的导火索，其原因之一就是在决策过程中公众没有充分参与并表达意见，对决策并不“买账”。决策与民意具有互补性，决策权力需要以民意作为合法性基础，民意诉求权利需要决策保障，二者应相互协商与互动寻求最佳平衡，实现民主协商。[12]重庆市重大决策网络舆情风险评估将政府决策与公众参与相结合，通过广泛的公众参与，降低决策的信息不对称，削弱政府决策带来的网络舆情风险，实现决策过程的开放、合法、民主。[13,14]

民主是全人类的共同价值，“全过程人民民主”是新时代新的理论命题。重庆市重大决策网络舆情风险评估制度将全过程人民民主理论话语的应用场景指向网络民意与决策制定，民主成为具体的、实践性的。理解好重大决策网络舆情风险评估中的全过程人民民主，就要理解好“全”“过程”“人民”三个关键要素[15,16]：

第一，“全”过程人民民主，是民主客体多方面的“全”，是全覆盖的民主。一是内容之全，涉及民众利益的重大决策、重大改革、重大项目，涵盖了政治、经济、社会、生态等各个领域，重庆市从各个方面最大程度地考察了最广大人民群众的意愿；二是层次之全，传统的民主通过现实或是网络渠道进行，人民直接参与到公共事务之中，而在重大决策网络舆情风险评估中，民众意愿以隐性形式在无形中、在决策之前就被纳入考察范围，丰富了民主实践的间接层次。

第二，全“过程”人民民主，在决策的全过程中实现民主以优化政策过程，是全链条的民主。重庆市在风险评估前，开展公众调查倾听民意；在风险评估的过程中，以网络舆情研判为核心体现了公众在决策中虽然“身体不在场”但是“利益诉求在场”；在评估后，通过舆情监测及时发现决策问题并作出调整，以求在决策的各个节点获得公众的支持与理解，保证决策的内在完整性，寻求决策最大可能的认同。

第三，全过程“人民”民主，强调以人民为中心，是主体全方位的民主。不同主体对决策诉求不尽相同，公共决策要具有可行性需要得到多元利益相关主体的支持。在政府主导模式之下，重庆市将人民性贯穿于决策工作之中，一方面，通过调研等形式，让公众具有充分的决策知情权，从“认知－意愿－行为”方面提升公众对决策的接受程度，为政府决策提供合理性基础；另一方面，通过对网络民意的预研判、预治理，摸清民意走向，从多元利益主体角度考察决策风险，弥合不同利益相关者矛盾，实现多元主体的利益均衡。

更进一步，“表达－参与－回应”是网络舆情风险评估机制的内在彰显，是平衡好民众权利和政府决策权力的重要部分，也是全过程人民民主实践的运作链条。在此之中，重大决策网络舆情风险评估表现为“公众不在场式表达参与”与“政府预测式回应”，传统的民主程序强调作为真实主体的“人”在决策中的全过程表达参与，而网络舆情风险评估中民主的表达和参与主体为“预先的网络民意”，是间接性的、预判性的，贯穿于风险评估的全过程；政府网络回应体现了“先天下之忧而忧”的理念，即公共管理主体将国家、人民的利益放在首位，重在一个“先”字。就重庆市而言，也就是将网络舆情“治未病”，充分考虑人民的利益关切，针对可预见的网络舆情风险事先做好回应和应急预案，是预测性的网络回应。

（三）专家咨询论证为关键的科学决策

传统的重大决策风险评估以政府为主体，政府既是裁判员，也是选手，在一定程度上会影响评估的客观性与科学性[6]，因此，专家理性模式成为决策的必经程序。在决策过程中，专家扮演了“人民智囊”的角色，强化了决策的专业性与科学性，为决策提供智力支持。

专家参与到决策过程之中，作用之一是降低决策知识的复杂性。在专家与决策者之间，决策者发挥着战略规划和最终决策的功能，但由于政府决策对科学知识和专业技术知识要求较高，决策者会因为知识分布的存在而有着不同方面的知识欠缺，或将面临决策难题，因此需要引入专家这一知识团体来弥补自身在科学决策方面的不足，降低决策知识的复杂性。[17]专家具有政府决策者某些方面或者某些程度上不具备的专业知识，可以与决策者讨论协商、拿主意。重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员以不同领域专业知识为依据，在网络舆情风险信息的基础上研判潜藏风险，参与风险评估与决策制定，以理性知识赋能决策过程，从专家到决策者再到决策构成一套循证决策、科学决策的基本运行逻辑，成为评估机制的关键组成部分。

专家参与到决策过程之中，能够促进“协商－共识”式决策。[18]决策者与专家具有互补性，一方面，决策者发挥统筹作用，如果没有决策者统筹，决策过程会陷入无休止的辩论，并且决策者对所管辖范围内的事项或许具有比专家更为系统化的实践知识[6]；另一方面，如果仅有决策者没有专家，决策过程会缺乏一定的科学性，当决策者有不了解的专业知识的时候，可从专家那里获得解读，专家运用自身专业知识理论识别、描述、评估决策方案的网络舆情风险，为决策者提供决策咨询和理性支撑[19]。重大决策网络舆情风险评估专家咨询委员会连接着政策文本、决策者与公众，向决策者提供专业分析和直接建议，形成了“内部参与－直接咨询模式”[17]，重大决策在政府与专家的双层互动中实现动态平衡与协同互动，达成协商共识。

四、重庆市重大决策网络舆情风险评估的反思与建议

（一）网络舆情风险评估机制的不足之处

⒈专家参与网络舆情风险评估存在不足

其一，专家个体的主观性与理性模式“失灵”。从专家的主观偏好而言，专家具有丰富的专业知识经验，有助于以专业知识审视决策方案，但由于专家评估缺乏客观评估标准，不免会被人认为是“拍脑袋”评估，特别是当评估议题与专家个体利益相联系时，专家容易受个人偏好影响而陷入“非中立性”[20]；从社会议题的角度而言，社会议题不是单一的、技术性的，存在多方面的复杂性，专家或许会有某些方面的知识欠缺，进而可能会陷入判断误区。[20]

其二，专家个体的思维惯性与风险感知差异。专家咨询委员会由不同类型、不同领域的专家所构成，有助于集思广益，但个别专家也可能局限于自己的领域而缺乏对全方位因素的考察；并且不同类型的专家风险感知往往存在差异，例如官员型专家受现实风险和管理经验影响更大，学者型专家更容易受到专业知识的影响[21]，这些差异有可能影响风险评估结果。

其三，专家可能会受到权威的影响。在自上而下的政府运行体制或是利益因素的影响下，专家可能会因为上级官员的威权而被影响或操纵[20]，或是沦为“沉默的螺旋”，从而成为“定制”或“失语”的专家，进而有可能使风险评估变为“象征性执行”[22]。

其四，专家的非全过程参与。在现行机制中，专家仅参与风险评估会议一环节，且在会前也不会看到评估材料，需要在简短的时间内了解和评估决策方案，这很可能会导致结论偏差。此外，专家与数据分离。专家咨询决策与网络舆情数据在评估时没有相互融合实现优势互补，专家的主观性与舆情工具的机械性缺陷被进一步放大，可能影响网络舆情风险评估的精准性和科学性。

⒉网络舆情风险评估流程建设有待优化

其一，网络舆情风险自评报告准入建设有待标准化。在评估议程设置环节，重大决策提出部门围绕决策事项是否会引发负面网络舆情等问题开展调研、听取民众意见，形成网络舆情风险评估自评报告，面对不同的评估议题，自评报告也成了专家咨询委员会风险评估的重要前提知识来源。如若责任主体的网络舆情风险评估意识不强，自评报告前期调研不够、材料不准确，沦为“走形式”“走过场”，会大大影响专家的判断和风险评估的准确性；此外，为了提升网络舆情风险评估的审查通过率，自评报告可能会存在“低风险化”的倾向，即责任主体为了决策过审而倾向于把风险等级降低，忽视了网络舆情风险的危害性，有可能会造成网络舆情风险等级的误判。

其二，网络舆情风险评估流程修正机制有待完善。重庆市现行机制通过人工监测和舆情机器监测相结合的方式实现网络舆情风险评估后的决策动态跟踪反馈与纠偏。但值得注意的是，监测过程中发现的误判舆情、未判舆情，除了受到社会因素、利益矛盾、网民情绪等要素的影响外，还有可能会受到机制本身的影响，即风险评估流程体系是否成熟完善、是否科学研判了网络舆情。因此，基于决策后的网络舆情跟踪与反馈，反观评估流程本身，调整、修正、优化评估流程体系，完善决策后动态跟踪机制成为重要的一步。

⒊网络舆情风险评估制度纵向推广和横向政策学习扩散有待加强

重庆市现行制度实施范围以市级为主，在政府统合治理下，重庆市网络舆情风险防控能力显著提升，但网络舆情风险评估不仅需要“中心布局”，更要做到“属地有责”。重大决策最终作用于普通百姓，区县政府决策的出台和执行与普通民众更紧密、更相关，如若区县层面风险评估意识缺乏，在决策出台时未确保决策的安全性、可行性就对外公布，或是未有效执行网络舆情风险评估程序，对上级政府的决策解读、宣传和执行不当，极易伤及利益相关群体，引发负面舆情，因此，区县政府也应高度重视重大决策网络舆情风险评估问题。但不可忽视的是，各区县的技术资源、智库建设、评估意识等具有差异，网络舆情风险评估制度在区县层面落实较少且具有一定的难度，一个“中心－地方”以点带面式的网络舆情风险评估制度网络亟需建设。此外，经过七年的发展，重庆市重大决策网络舆情风险评估日益成熟，但从实践来看，网络舆情风险评估制度并未在各兄弟省市得到有效落地，网络舆情风险仍然是威胁网络安全、社会稳定的重要方面。因此，要推动不同地区政府就网络舆情风险评估这一议题相互学习，让其他地区从重庆市经验中获得可以利用的政策理念、政策内容等知识，以个别地区实践经验发挥带动效应，推动网络舆情风险评估地区府际间横向政策扩散。

（二）网络舆情风险评估机制的优化与完善

重庆市重大决策网络舆情风险评估机制取得了显著成效，不过在评估制度建设方面尚存较多有待完善和优化的空间。

⒈构建“专家咨询研判－专家与数据融合”的评估支持体系

一方面，优化专家咨询的定性研判机制。一是优化专家咨询委员会的构成及准入，通过专家自荐、政府遴选、单位推荐等方式组建专家咨询委员会，并注重专家咨询委员会成员构成的全面性，避免有着相应知识背景的专家陷入专业知识的系统性偏见，组成能快速适应不同议题变化的评估小组，实现专家智库的动态平衡；二是形成专家利益声明制度，当专家与评估事项有着利益相关性的时候，主动声明并适当回避[23]，以免陷入利益相关下的非中立评估；三是促进专家在网络舆情风险评估的全过程参与，在评估之前将评估报告送给专家以熟悉评估议题，在评估之后让专家参与后续的决策网络舆情跟踪研判，将专家咨询决策贯穿于评估议程设置、风险评估、后续研判的全链条中，形成闭环迭代式的参与。[11]

另一方面，构建专家与数据融合的评估支持体系。专家具有主观性，舆情工具具有机械性，将二者扬长避短，融合专家思维与数据优势，形成专家与数据融合的评估支持体系才是应有之义。在发挥专家“人的思维”优势的基础上，结合网络舆情环境数据和网络舆情历史数据等，建立重大决策网络舆情风险预测指标体系，构建网络舆情趋势模型，生成网络舆情虚拟仿真演化可视化方案，建设集舆情监测、舆情数据、舆情分析、专家参与、主体协同为一体的评估支持平台，加强决策者、专家、数据的互动，为风险评估提供科学的支持。

⒉基于评估准入和评估反馈形成评估流程修正机制

在评估准入阶段，从自评报告筛选和“内部－外部”风险核查确立重大决策网络舆情风险评估自评报告准入机制。首先，要提升重大决策提出部门的网络舆情风险评估意识，切忌走形式、象征性自评。其次，依据报告是否调研数据充分、是否对网络舆情风险点进行了有效排查和描述、对策建议是否切实可行等方面，筛选出详实的自评报告，为专家咨询决策提供参考。最后，重庆市现行机制自评报告主要由重大决策提出部门撰写并得出结论，自评报告很容易因为“走过场”而呈现出低风险化特征，在必要时应纳入第三方评估机制，与政府共同把握风险，核查风险等级的准确性、真实性，形成“政府－第三方－专家”评估链条。在评估反馈阶段，根据实际风险评估实践和数据，对比风险评估结果和实施后的风险等级、影响程度、是否发生了网络群体性事件[24]等，建立评估制度的实施效能衡量指标，考察制度本身的有效性。此外，根据监测数据的反馈总结风险评估环节的经验和教训，以风险评估流程的各个环节节点为考察对象，修正评估流程中不恰当之处，动态调适风险评估环节的流程方式，优化风险评估的制度框架。

⒊推动重大决策网络舆情风险评估制度的纵向“中心－地方”推广和横向地区府际政策学习扩散

一方面，加大宣传，增强区县网络舆情管理属地意识与主体责任。网络舆情风险评估不仅是市级层面的“独角戏”，区县层面也要建立起相应机制防范化解网络舆情风险，以市级重大决策网络舆情风险评估制度为指导，督促各区县建立健全网络舆情风险评估机制，实现网络舆情风险评估制度的纵向扩散，调动各级、各类评估主体的积极性和主动性，做到“中心领导”和“守土有责，属地管理”并重。

另一方面，与媒体联动合作，以媒体报道等形式加大网络舆情风险评估机制优势和成效的宣传力度，或是通过实地参观、现场了解等形式，推广网络舆情风险评估典型场景应用、理念、内容，以重庆市的评估理念、评估工具推动地区政府间的学习与交流，推进制度的推广，促进制度的横向辐射式扩散。

⒋建立充分考虑多元利益相关主体的网络舆情分类研判机制

一方面，要辨析网络舆情与民意。从表面上来看，舆情和民意大致都指向民众的意愿，但随着我国网民规模的扩大，出现了网络群体极化和圈层化加剧、沉默的螺旋与反沉默的螺旋交织等现象，热衷于在网络上发表言论的并不完全是普通民众，网络舆情可能是由部分群体或者社交机器人所诱发、激化，并不能代表“民意”[25]。因此，在网络舆情风险评估的时候要区分好网络舆情和民意，识别好民意，做好民意回应、研判和负面网络舆情引导处置。

另一方面，要辨别网络舆情的多元利益相关主体。决策中的网络舆情往往由不同利益相关主体发声所形成，重庆市现行机制注重平衡多元相关主体的利益，但在一定程度上缺乏对利益相关者的细分研判。决策的直接利益相关者是网络舆情的核心，间接利益相关者是引导网络舆情发展的重要力量，无利益相关者是网络舆情中的绝大多数且容易被不实信息蛊惑，意见表达附带着大量的个体情绪，公共利益相关者会站在公共利益的立场上表达诉求，发挥舆论监督的功能。因此，在网络舆情评估之时，要细分各类利益相关主体，厘清网络舆情中的复杂利益关系，分类研判不同主体对决策的关注差异，预测不同主体的需求及行为，基于此细化网络舆情应急预案。

五、结语

重庆市重大决策网络舆情风险评估机制自2016年建立以来，共评估了数百项决策方案，显著提升了重庆市的网络舆情风险治理能力，有效推动了科学决策、民主决策，形成了政府为主导的预见性风险沟通、“表达－参与－回应”为特点的全过程人民民主决策、专家咨询论证为关键的科学决策的理论逻辑。总体来看，重庆市重大决策网络舆情风险评估机制作为我国网络舆情治理的典型案例，为全国防范化解重大决策中的网络舆情风险提供了重庆方案。在网络舆情事件频发的社会背景下，重大决策网络舆情风险评估机制是风险治理的必然选择，各地各级政府可以结合自身的实际情况进行采纳，不断完善重大决策网络舆情风险评估机制。

参考文献：

（略）

作者简介：

曾润喜，重庆大学弘深学者，教授，博士生导师，智能媒体与计算传播研究中心主任，研究方向：政策传播、数字政府传播。

张文妍，重庆大学新闻学院博士研究生，智能媒体与计算传播研究中心研究助理，研究方向：政策传播、数字政府传播。

*基金项目：国家社会科学基金一般项目“新媒体事件对地方政府注意力分配的影响机制研究”（项目号：18BZZ078）。

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