专家解读 | 公共数据资源开发利用——深化数据要素市场化配置改革的关键举措

文 | 赛智产业研究院院长 赵刚

公共数据资源是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的各种数据，具有规模大、质量高、分布广和带动性强的特点，是国家重要的基础性战略资源。

公共数据资源开发利用主要有三种方式。一是面向公众的数据开放，据复旦大学统计，截至2024年7月，全国地级及以上公共数据开放平台数量达到243个，开放的有效公共数据集达到37万多个，但开放的公共数据仅仅是“冰山一角”。二是面向政务部门的数据共享，我国各级政府部门信息化建设中形成了大量重要的政务数据资源，这些数据资源很多还限于部门内部使用，因此国家大力推动跨部门跨区域的政务数据共享。近年来，国务院办公厅已发布了6批数据共享责任清单、4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。三是面向市场的公共数据授权运营，这是公共数据流通进入市场的重要方式，北京、上海、福建、江苏、浙江、海南、贵州等地，以及人社、气象、电力等部门单位都开展了积极探索。但是，我国公共数据开发利用水平还不高，仍存在着数据资源“流不动”、“供不出”、“用不好”等问题。

公共数据资源开发利用是数据要素市场化配置改革的重要组成部分。公共数据资源开发利用，意味着公共数据资源作为要素投入生产，对政治、经济、文化、社会和生态文明发展等都具有巨大价值。据麦肯锡公司预测,数据流动量每增加10%,将带动GDP增长0.2%；经济合作与发展组织（OECD）也测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率约10%。我国公共数据资源在全社会数据资源中的占比较大，公共数据资源开发开放和流通利用将产生可观的经济和社会效益。当前，我国数据要素市场化配置改革还在探索阶段，要素市场化配置机制尚未成熟。在推进数据要素市场化配置改革进程中，政府部门、企事业单位持有公共数据资源，能够担当“排头兵”，推进公共数据资源开发利用先行先试，带动企业和个人数据开发利用和流通，激活数据要素市场。

加快公共数据资源开发利用对数据要素市场化配置改革产生深远影响。一是将为数据要素市场提供更大规模的数据要素和资源，以及更加丰富的数据产品和服务。二是将深化面向各级政务部门的共享、面向企业和社会公众的公益性开放、面向各方市场化调用的授权运营等方式，进一步丰富“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”的要素市场化配置改革机制的运行机理。三是将促进各部门各地区数据协作，进一步加强“市场制度和规则统一、设施和能力互联互通、要素和资源市场统一、商品和服务市场统一、市场监管公平统一”的全国一体化数据市场的建设。

公共数据资源开发利用既要遵循公共资源的公益性、公平性和开放性等特点，也要适应数据资源的可要素化、可产品化和可复用化等特点，重点处理好数据要素市场化配置改革中的政府和市场、效率和公平、部门和地方、发展和安全等关系。

一是处理好政府和市场的关系。《意见》提出“坚持政府指导、市场驱动”，既要加强政府指导和调控，做到“放活”与“管好”有机结合，维护公共利益；也要更好发挥市场机制的作用，有效扩大公共数据供给，完善公共数据产品价格形成和收益分配等机制，提高公共数据资源配置效率和使用效益。

二是处理好效率和公平的关系。公共数据开发利用重在“利用”，根本上是要“用数惠民”，不断增强群众和企业的获得感。《意见》进一步明确了有效扩大公共数据供给的三种方式：第一是统筹推进政务数据共享，形成对一体化政务服务和管理的重要支撑，促进“高效办成一件事”；第二是有序推动公共数据开放，公益性满足人民日益增长的美好生活需要；第三是鼓励探索公共数据授权运营，面向市场公平高效提供公共数据产品服务。《意见》提出“坚持尊重规律、守正创新”，要充分认识和把握公共数据采集处理、流通使用、安全管理的规律，总结提炼实践经验，鼓励各地区各部门因地制宜推动共享开放，探索开展依规授权运营，完善资源开发利用制度。

三是处理好部门和地方的关系。《意见》提出“坚持系统推进，高效协同”，既要加强顶层设计，厘清部门和地方的管理边界，逐步形成权责清晰、条块协同的公共数据资源开发利用格局；也要引导各地区积极探索，推进公共数据资源开发利用的模式创新、技术创新和场景创新，探索建立公共数据资源开发利用区域合作和利益调节机制，支持东中西部地区发挥比较优势，在数据存储、计算、服务等环节开展区域协作，共享数据要素红利。