公共数据开发利用政策组合拳，影响几何？专家解读

10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）正式发布。这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，释放了鼓励发展的鲜明政策导向。

《意见》的主要创新点在于“两个着力，一个规范”：即着力激发供数动力、着力释放用数活力，规范授权运营活动。其中还提出了两个阶段性目标：2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，培育一批数据要素型企业。到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟。

《意见》出台后，配套政策文件也同步发布。10月12日，《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》面向社会公开征求意见，时间截至11月11日。国家数据局还透露，正在会同有关单位研究制定的相关价格政策文件，也将于近期出台。

这些政策文件旨在解决哪些关切问题？如何理解《意见》与配套文件之间的关系？

刘枝对南都记者表示，《意见》明确了公共数据是重要的基础性战略资源，提出了开发利用工作的整体制度框架；两份正在征求意见的配套政策，以及即将要出台的价格政策文件，都是围绕着《意见》进一步深化展开的制度设计。

当前我国公共数据授权运营工作，还处于起步阶段。据国家数据局局长刘烈宏介绍，近年来一些地区和部门先行先试、积极探索，在实践过程中形成了整体授权、分领域授权、依场景授权等多种模式，应该说各有特点；同时也面临规则程序不够明确、职责边界不够清晰、运营情况不够透明等问题——“如果这些问题把握不好，会影响公平竞争。”

在刘枝看来，公共数据资源授权运营在实操落地中的关键问题可总结为五个方面：一是如何合法合规地进行授权，二是如何进行数据供给，三是如何保障数据安全，四是如何让各参与方都受益，五是如何开展监管。

刘枝提到，现在征求意见的两份配套文件，一个重点解决上述五个问题中的供给问题和监管问题，一个侧重解决授权问题和安全问题，即将要出台的价格政策文件则聚焦收益问题。

具体而言，《公共数据资源登记管理暂行办法》征求意见稿指出，登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记，并鼓励对持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。

在登记主体方面，征求意见稿要求，要通过技术手段在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，确保来源可查、加工可控。登记工作包括首次登记、变更登记、更正登记、注销登记，覆盖了授权运营工作中的数据全生命周期。并且，登记信息也要按照规定通过登记平台向社会及时披露，接受社会监督也为后续溯源追查提供依据。

《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》则首先提出了公共数据资源运营的基本要求，进而将授权运营工作划分为方案编制、协议签订、运营实施几个步骤，提供可操作的指引。

上述《实施规范》的征求意见稿要求，实施机构应以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。运营应具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力，经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护要求。

同时，该征求意见稿对公共数据资源授权运营协议内容提出了13方面的要求——包括授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录，运营期限，原则上最长不超过5年等。

在收益分配问题上，党的十九届四中全会提出，“由市场决定贡献，由贡献决定价值”的总体原则。此前中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）也指出，要发挥市场在贡献评价和收益分配中的决定性作用。市场化的收益分配按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，保护数据要素价值创造各方的利益。

刘枝进一步解释，初次分配通过场内场外交易来实现数据产品的价值变现，从事最终产品开发的各类经营主体能够获得收益，进而前期投入到数据产品中的各种成本费用得以清偿，运营机构也能够获得收益。同时她强调，公共数据的价格形成机制已明确要维护公共利益，运营机构要接受政府指导，避免垄断和不正当竞争。

梳理公共数据开发利用的政策规则体系，刘枝认为，“上述各项政策互相支撑，形成组合拳体系，共同为公共数据资源授权运营工作保驾护航。”