兰德报告：美空军决策引入新费效比评估策略

2020年6月，米歇尔航空航天研究所发布一份政策建议，题为《解决美国国防战略资源不匹配问题：费效比案例分析》。受此影响，《2021财年国防授权法案》第147条呼吁研究空军关键领域费效比评估策略。费效比分析旨在通过比较成本与效能之间的比例以提升决策水平，该方法不仅可让决策者比较同一任务的不同方案，还可以实现跨领域决策分析。

一个多世纪以来，分析技术进步推动国防规划实践创新，使国防机构深入理解财政成本和军事效果间的关系。大国竞争重新回到战略规划前沿，再加上网络、太空和电磁领域等新质作战领域涌现，为国防分析创新注入新动力。同时，实际计算规模、数据分析、人工智能和机器学习的飞速发展助力分析手段创新。

任务成本效益可分为不同等级。低端成本效益定义狭隘，在某一任务领域内可接受；高端成本效益定义广泛，在国家安全任务层面，其概念综合全面。在大多数情况下，除了刻意缩小的任务分析外，成本效益分析应该从全面综合的视角出发。例如，即便分析空军作战区域，也需要考量空军与联合部队的互动以及由此产生的联合军事行动效果。

空军部门可携手其他军种，共同遵循本框架。这些程序将遵循“计划—检查—行动”的方法，根据国家、行动和支持目标来确定问题所属领域。这种方法还将正式记录目标、能力、组织、行动概念以及在费效比分析中要考虑的衡量标准，从而提升联合分析能力。同时，该方法会帮助建立联合分析数据，从而管理基础设施和分析结果信任等级，从而将每项费效比纳入年度规划、计划、预算和执行周期。

一、目前正在开发能够为决策提供有用信息的费效比衡量标准。随着实际计算规模、数据分析、人工智能和机器学习快速发展，研发进程不断加快，为潜在的新形式分析赋能。

二、研发进程受到国防规划分析复杂性的挑战。其中一些挑战涉及（对手的）战略互动；解决（大型组织的）委托—代理问题；以及界定效果。之所以需要界定效果，是因为取得胜利的方式多种多样，如摧毁、消灭、错位、消耗、破坏、瓦解、先发制人、孤立、规避、预防、超越、推动和威慑。

三、为了从成本效益转向按费效比计算，有必要建立准确的联合作战模型，衡量不同武器系统的相互依赖效果。费效比分析需从联合视角出发，以便能够在战役和战略层面上评估效果。

四、计算费效比的过程、方法和结果必须可理解、可追踪。如果不能同时兼具易理解和可追溯，单凭结果准确可能不足以影响决策者。需通过仪表盘或其他工具向决策者提供清晰简明的结论和可追溯分析。

五、尽管设想中费效比分析要实现的目标十分远大，但并非遥不可及，因为费效比分析在未来将不断持续改进。

一、空军部门应制定分析框架来衡量每项费效比。这个框架将由五个相互关联的衡量标准组成：效果、成本、活动、权衡和优化。

二、国防部应制定一个方案框架，以实施费效比程序。这些程序应具备联合性，可以包括一个执行指导委员会（由国防部副部长领导）和各部门及联合部队的各种工作组。这些过程将遵循本报告中描述的“计划—执行—检查—行动”的方法。

三、空军部门应在费效比基础上开发权衡和优化的工具，包括相关的仪表盘。

四、应考虑采用任务费效比这一术语，因为它强调将目前的费效比最佳做法扩展到任务或联合层面，而不是设计一种全新的方法。

为启动在图上训练演习中讨论的循序渐进方法，本研究提出了空军部门的未来计划，对空中核心任务分析任务费效比。还对拟议的分析工具和用于评估费效比的数据来源进行基准测试。随着探索过程深入推进，接下来的步骤和基准测试的具体内容将需要不断变化。

关于未来计划，本研究建议空军部门通过选择八个国防战略关键任务挑战中的一个，并考虑空中优势在应对该挑战中的作用，来完善费效比分析方法。这一改进过程应遵循五个步骤，与我们提议的分析框架中的五个衡量标准相一致：

一、效果。使用合成剧场模型来模拟空中优势战役效果，主题专家分析重点放在不容易模拟的战役要素上。

二、成本。使用国防采购管理信息检索数据库估算研发、测试、评估和采购成本，并使用空军成本数据库估算行动与支持成本。在这两种情况下，对新设计系统使用适当的成本估算关系。

三、行动。将联合数据支持（JDS）中体现的整个国防分析议程中的情景整合起来，探索贸易空间提供信息。

四、权衡。开发分析工具和仪表盘，支持个别权衡的决策。

五、优化。进一步开发分析工具和仪表盘，支持