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文 | 国家发展和改革委员会创新驱动发展中心(数字经济研究发展中心)副主任 徐彬
数据作为新型生产要素,已成为经济增长的基础性、战略性资源。我国数据资源规模大、应用场景丰富,新形势下充分发挥数据要素的基础作用和创新引擎功能,激发数据要素对其他要素的叠加、倍增、乘数效应,对于经济高质量发展具有重要意义。当前阶段,经济稳增长需要强化数据赋能。随着数据安全保护相关法规陆续出台,在强化数据保护基础上,如何构建数据基础制度,有序推进数据应用,加快数字经济和实体经济融合发展已成为日益迫切的工作任务。
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十六次会议上强调,数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。近日,中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《数据二十条》),《数据二十条》指出,数据产权、流通交易、收益分配、安全治理是数据基础制度的重点。其中,数据产权制度更是“基础”。数据确权涉及个人生活、企业运作以及国家安全等各个方面,是数据有序流通之必需、数据利用之前提。只有完善数据产业链中各劳动主体的权益配置,才能做好利益分配,促进数据的应用,加快国民经济的数字化改造。从实践来看,数据已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理各个环节,我国推动数字经济发展取得了积极进展,数据使用日益深入,但数据权益和行为规则界定不清带来的一些问题日益显现,数据权益相关纠纷呈上升趋势。因此,厘清数据产权,承认和保护数据要素各参与方合法权益、让数据资源从封闭走向开放,促进数据高效流通使用,赋能实体经济,需要从顶层设计着手,构建中国特色的数据基础制度,形成中国特色的数据要素治理模式。
数据确权是世界性难题,主要原因是数据具有区别于其他生产要素的一些特性,例如多方参与生产难以确定所有权、易于复制和共同使用等等,难以简单适用现行制度。《数据二十条》起草过程中广泛征求了各方面意见,包括法学家、经济学家和技术专家的建议,还通过网站面向大众收集意见,把一些初步形成的共识凝练在《数据二十条》之中,迈出了建立数据产权制度关键的一步,还有很多制度细化工作需要不断摸索,持续完善,并在实践的基础上推进立法工作。
当前阶段,构建数据产权制度需要稳中求进。一方面政策要稳,不能搞一些规定扼杀数据开发应用的活力,但也不能冒进,求新求异,避免带来一些负面影响。另一方面要不断进取,适应数字经济创新性强、数字产品和服务迭代快的特点,不断发现问题解决问题,勇于探索,勇于实践,开拓数据要素赋能实体经济的新局面。
《数据二十条》提出,要遵循现代市场经济产权制度的普遍规则,结合数据要素特性强化高质量数据供给,探索数据产权结构性分置制度,推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易,逐步形成中国特色的数据产权制度体系。
一是探索数据产权结构性分置制度。《数据二十条》提出分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利,建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等“三权分置”的产权运行机制。在依法依规前提下,通过合同、协议等方式,数据持有者有权利授权数据处理者进行加工、开发、使用,促进“专业的人做专业的事”,形成数据产品和服务,为经济社会发展做贡献。通过对数据处理者行为进行合理限定,使数据处理者明确自身持有数据的使用界限,对于能用的数据大胆用,释放数据应用价值。值得关注的是,《数据二十条》根据大多数专家学者的意见,没有使用数据所有权的提法,为今后数据开发应用开辟了新途径。二是建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。保护数据来源者的合法权益,使得数据来源主体的相关权利得到有效主张;对于数据处理者,要保护其对持有数据的自主管理、加工、乃至经营等权利。即充分考虑各方贡献,平衡价值贡献者之间的利益关系,通过加强数据权益保护促进数据更好利用。《数据二十条》指出,推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式,保障数据来源者享有获取或转移由其促成所产生数据的权利;合理保护数据处理者对依法持有的数据进行自主管控的权益,充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。三是数据分类分级确权授权。从数据持有主体来看,公共数据、企业数据和个人数据需要分类施策,其开发利用、共享流通、价值挖掘有不同模式,有必要建立分类分级确权授权机制。首先,对于公共数据,加强开放共享,统筹授权使用,打破“数据孤岛”。按用途加大供给使用,推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用,探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用;其次,对于企业数据,鼓励探索企业数据授权使用新模式,引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥龙头作用,促进与中小微企业双向公平授权;第三,对于个人数据,要按照个人授权范围依法采集、持有、托管和使用。涉及国家安全的特殊个人信息数据,由主管部门依法授权使用。(来源:国家发改委网站)
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