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美东时间2026年8月22日凌晨，美国对加拿大价值约200亿美元的产品加征50%进口税的“338行动”正式生效。8月25日，加拿大公布了对美国的“全额对等反制措施”：即将于9月8日对价值276亿加元、折合约200亿美元的美国商品征收进口税。此前的8月24日，美国总统特朗普还在社交媒体上宣布从2027年1月1日起将加拿大所有汽车、大小卡车、汽车零部件和钢铁的关税提高到50%。美国和加拿大曾是经济贸易关系极其亲密的“好伙伴”，现已身处由美国“338行动”实施，美加贸易新变化中。
（一）美国“338行动”：美国总统认定加拿大歧视美国商业
美国援引“338条”对加拿大特定产品加征关税事件发端于白宫7月20日发布的三份总统行动公告，公告中总统认定加拿大在汽车、酒精饮料、乳制品三大领域歧视美国商业，而且对美国造成了不利影响。关于加拿大对美国汽车实施的歧视性政策，总统行动公告认为，自2025年4月9日起，加拿大保持对未满足《美墨加协定》（USMexico-Canada，USMCA）享受免税待遇的美国产进口机动车征收25%关税。受此影响，加拿大自美国机动车进口规模在2025年4月~2026年3月期间比2024~2025年同期下降约22%，而大致同时段中加拿大自墨西哥进口机动车规模增长了约23.6%，自日本、韩国、德国等国的机动车进口规模增幅约10.1%~13.5%。在酒精饮料类产品上，总统认定加拿大通过歧视性行为对美国商业施加了负担。公告提出，自 2025年3月起，加拿大所有省份和领地均停止了对美国酒精饮料的采购、分销或零售，但并未对其他国家采取类似措施。禁令实施后，美国对加拿大酒精饮料出口量急剧下滑，而同期加拿大从智利、日本、阿根廷等国的进口量大幅上升。在乳制品上，总统认定加拿大在美墨加协定框架下将零售商排除在奶酪关税配额的使用主体之外，但在欧加全面经济贸易协定（Comprehensive Economic and Trade Agreement，简称 CETA）框架下对欧盟的同类配额并无同样限制，即对美国奶酪的关税配额比对欧盟同类商品的关税配额约束更强，这构成对美国乳制品的事实歧视。公告内容显示，为公共利益需要，总统依据《1930年关税法》第338条对加拿大进行报复，报复措施自公告后一个月，即8月19日起开始实施；除部分豁免外，美国将对列入清单的加拿大商品加征50%的进口从价税，涉及约200亿美元产品。《1930年关税法》又称《斯穆特—霍利关税法(SmootHawley Tariff Act)》，是当时美国国会参议员斯姆特（Reed Smoot,1862-1941）和众议员霍利（Willis C.Hawley,1864-1941）在1929年4月提出的法案，其基本内容是对近900种进口商品征收平均高达53%的关税。尽管该法案遭到了一千多名经济学家的强烈抗议和反对，但美国时任总统胡佛（Herbert Clark Hoover,1874-1964）还是签署了这一法案，制定了美国历史上最高的进口关税，该关税法也因此带着极其浓厚的贸易保护主义色彩，并成为“超贸易保护主义”的典型案例。“338条”是《1930年关税法》中针对“外国歧视”的报复性授权条款，共包括a-i款共九款，其中（a）款规定当美国总统认定外国对美国商品与它国相比课以不合理费用、摊派、监管或限制，或事实上对美国商业实施歧视时，总统可以对该国产品或由该国船只进口的产品新征关税或加征进口附加税，以抵消该国对美国商业所带来的负担或不利；(b) 款规定如果外国在总统公告后仍维持甚至扩大歧视性做法，总统可再发公告，禁止该国商品进入美国境内；(c) 款授权总统可以根据该条款将征税范围覆盖一国全域或部分，并暂停、撤销、补充或修改相关征税公告；(d) 款规定总统加征最高50%的关税，在通告发布30天后生效。338条的 (e) 款是内容独特的“三角报复”授权，该款授权总统对因外国歧视而受益的第三方国家一并加征不超过50%的从价进口税以抵消其利益，在通告发布后30天生效。338条的 (f) 款规定所有违反338条款进口的物品应当被没收；（g）款授权美国关税委员会查明并随时掌握外国针对美国的歧视行为，并负责将该事项连同建议一并提交总统；（h）款授权财政部就相关征税制定必要的规则和条例；（i）款对“外国”进行了定义，系指施行单独关税或商业条款的国家或关税区。“338条”自1930年问世至今已有九十六年。在长达近百年的时间里，美国虽然在国际经济贸易关系中提到过“338条”，但从未正式使用过这一条。本次是美国首次援引该条款对外国产品加征关税。二 美国338 条的法理存疑、
使用目的和《1930年关税法》的历史评价
（一）“338 条”的使用法理存疑
从美国国内法来看，本次338条的实施程序和法律基础存疑。第一，行动实施前缺少必要调查过程。《1930年关税法 》338条（g）款指定的调查机构为美国关税委员会（United States Tariff Commission），该机构后来更名为美国国际贸易委员会（United States International Trade Commission, 简称ITC），《1974年贸易法》第301条问世后，338条下对外国歧视的调查改由美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，简称 USTR）进行。但在本次338关税实施过程中，未见 USTR 公布立案调查过程和结果，USTR负责人贾米森·格里尔（Jamieson Greer） 仅于7月20日总统行动公告发布当日在 USTR官网发表了一则简短的关于338行动的公开声明。第二，《1974 年贸易法》第301条明确规定如果 USTR认定某国的法令、政策或做法是“不合理的”或“歧视性的”，并对美国商业造成了负担或限制，那么USTR有权采取行动，此即著名的“301调查”和“301关税”。据此可合理推测《1974年贸易法》和《1930 年关税法》有管理重叠，在《1974 年贸易法》及其中“301调查”自问世至今五十多年来已成为美国报复外国“歧视”或“不公平”行为的主要工具的情况下，“338条”很可能已经被“301条”所实质取代、在事实上名存实亡了。在这个意义上，特朗普援引“338条”、仅以总统本人“认定外国歧视行为对美国有不利影响”就征收进口税的法律基础严重存疑，而且可能面临新的诉讼。从与加拿大的双边贸易关系来看，本次关税清单内的商品即使符合美墨加协定也不适用豁免，因此“338关税”违反了美墨加协定，加拿大总理马克·卡尼已经在7月20日对美国“338关税”事件发表的声明中已经明确指出了这一点。从多边贸易关系角度看，“338条” 的立法逻辑与1947年问世的关税与贸 易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，简称GATT）及后来的世界贸易组织(World Trade Organization，简称WTO) 相悖。法学专家认为，“338条”是为没有GATT、没有最惠国待遇作为多边规范、没有内建争端解决机制的“双边关税议价世界”设计的。部分因为“国别歧视性关税”的立法逻辑与二战后全球贸易秩序的最惠国待遇原则难以兼容，“338 条”自从问世近百年来一直处于尘封状态。此外，从基本事实和事件发展的时间顺序来看，美国对加拿大启用“338条”并不具备正当性。加拿大下架美国酒精饮料起因于2025年2月1日特朗普宣布对加拿大非能源商品加征25%关税、对能源进口加征10%关税以及之后的税率调高。在这个意义上，“下架美国酒精饮料”是加拿大对美国的反制措施而非主动挑起的歧视行为。与此类似的还有汽车产业：2025年3~4月，美国根据1962年《贸易扩展法》第232条对全球钢铁和铝、汽车加征25%关税，墨西哥和加拿大也包含在内。此后加拿大宣布对所有未包含在美墨加协定中的美国进口汽车征收25%的关税。可见从事件发生的时间顺序和逻辑上看，加拿大对美国酒精和汽车的进口限制是反制行为。因此，美国以加拿大限制美国酒类和汽车进口为由认定加拿大歧视美国商业完全罔顾事件发展的真实原因，并不具有正当性。（二）“338条”的使用目的：接替“对等关税”和“122进口附加税”“对等关税”曾被特朗普视为“简单好用”的工具但一直备受质疑。早在2025年8月美国联邦巡回上诉法院裁定特朗普“对等关税”违法时，美财政部长贝森特（Scott Bessent））就曾透露政府可能选择338条作为备用计划。今年2月20日，美国最高法院裁决“对等关税”不合法。果然，“122进口附加税”和“338条款”先后被特朗普政府从法律的故纸堆里搜寻出来以作为征收进口税的“新招数”。与“338条款”类似的是，“122进口附加税”自1974年问世以来也从未使用过。就在最高法院宣布对等关税违法的当天，特朗普就宣布根据《1974年贸易法》122条款“在目前已征收的常规关税基础上额外加征10%的全球关税”。尽管特朗普援引这一条款的法理基础严重存疑，而且在3月5日就被俄勒冈州、亚利桑那州、加利福尼亚州、纽约州等24个州提起诉讼，但122进口附加税还是持续征收到了7月24日。“122进口附加税”之所以成为特朗普的应急工具，是因为它不含明确的调查要求，因此比起“301条款”“232条款”“201条款”等需要美国贸易代表办公室、商务部、国际贸易委员会等机构先行开展调查并作出认定不同，它启用相对便捷，并因“短、平、快”优势被特朗普于2月20日快速启用。就在“122进口附加税”即将失效的前四天，特朗普就推出了“338关税”，其动机和目的显而易见。而且，比起被法律约束为“税率不超过15%，时间不超过150天”的122进口附加税，“338条”法律授权关税率高达50%而且没有时间限制，显然是比“122 进口附加税”更有力的关税工具。综合以上，“外国歧视美国商业”只是借口，找到替代“对等关税”的工具才是特朗普政府启动 338 条的真正目的。“338条”充分体现了《1930年关税法》中的贸易保护主义，而这一关税法对美国和世界经济的严重影响有目共睹：就在美国1930年对进口商品加征高额关税后，加拿大和欧洲国家很快采取了报复措施，一时全球贸易报复与反报复行动频发，“以邻为壑”的贸易政策最终严重伤及美国自身，美国参议院历史办公室曾将该法的通过称为“国会历史上最具灾难性的行为之一”。而且，《1930年关税法》带来的严重后果正是美国国会于1934年通过《互惠关税法》，指示总统降低美国关税并寻求外国对应降税的主要原因。为纪念《1930年关税法》出台95周年，美国参议院在2025年6月17日特别推出决议，明确将该法颁布95周年视为反思保护主义经济政策后果的历史时刻，并将《1930年关税法》视为大萧条的促成因素之一。决议不仅确认以规则为基础的贸易政策的重要性，还承诺推动促进经济增长、避免重蹈历史政策错误的贸易和经济政策。在这个意义上，特朗普推出“338关税”是对美国经济史和国会决议的漠视，也将面临现实和历史的检验。就在美国总统办公室宣布“338关税措施”的7月20日当天，加拿大总理马克·卡尼就指出美国这一行动直接违反加拿大、美国、墨西哥三国协定《美墨加协定》（CUSMA），宣布将采取对等应对措施以保护本国劳动者、农户、企业与家庭的利益，卡尼同时表达了在未来数周与美国磋商谈判的意愿。之后，由于谈判在临近签署协议前突然破裂，美国338行动终于在8月22日正式实施。这一事件过程中的主要事项和时间线见表1。尽管美国GDP总量大约是加拿大的13倍，而且是加拿大总出口约75%的市场，但面对美国的“338行动”，加拿大仍有精准反制的工具。首先，美国99%进口天然气、60%的进口原油都来自加拿大，加拿大日均向美出口约400万桶原油，因此切断对美国的能源供应是加拿大潜在的工具。在当前美伊战争拖延已达半年而没有完全停止迹象、美国国内能源价格起伏波动、居高不下的今天，加拿大的这一潜在工具有重要力量。第二，加拿大供应了美国85%的进口电力和部分关键矿产，面对美国总统特朗普最新的关税威胁，加拿大安大略省省长道格·福特8月24日表示，如果贸易争端进一步升级，加拿大应准备切断对美进口电力和关键矿产供应。第三，美联社数据显示，美国进口钾肥中80%以上来自加拿大，如果贸易冲突继续下去，加拿大可能将管控钾肥出口作为对抗美国的“最有力手段之一”，以此对美国农业施以高压。更重要的是，加拿大在反制措施中的商品选择有明确的政治目的，即对特定美国州施加政治压力，以将贸易冲突的消极影响引回美国本土，尤其是支持特朗普和共和党的所谓“红州”。在地理上，美国与加拿大有全世界最长的相邻国境线，尤其在东部五大湖地区两国早就形成了以汽车产业为典型代表的深度一体化系统，大量汽车零部件产品在美国和加拿大之间往返多次运输，美国提高关税将不仅影响到加拿大，也会影响到美国本土经济，这对“汽车之州”密西根州尤为明显，对与加拿大经济贸易联系极其紧密的缅因州也有类似影响。因此，加拿大很可能将特朗普亲自推动升级的贸易冲突成功转变成一场针对特朗普的政治反噬，让共和党在即将到来的中期选择中处于被动地位，并因此逼迫美国回到谈判桌。美国看起来也有不扩大战火的意愿，这从《1930年关税法》第338条可见一斑。《1930年关税法》第338条（a）款授权总统在认定“外国歧视”时可以对该国产品新征关税或加征进口附加税；该条 (b) 款同时规定如果外国在总统公告后仍维持甚至扩大歧视性做法，总统可再发公告，禁止该国商品进入美国境内。非常耐人寻味的是，在卡尼宣布将对美国采取对等反制措施后，美国并没有如 (b)款所言由总统发布公告禁止加拿大商品进入美国境内，特朗普只是在社交媒体发布信息说将从2027年1月1日起将对加拿大汽车，大小型卡车，汽车零部件和钢铁产品的关税全部提高到50%。很显然，这则消息虚张声势的象征意义远高于其真实威力，特朗普在表面强势威胁的背后已经为两国再次谈判留下了近四个月的足量时间。由此可见，两国放弃相互进一步威慑、重回谈判桌是大概率事件。尽管美国对加拿大的关税打击自2025年开始就不断发生，但援引“338条”加征高达50%的进口关税仍然是美加贸易历史上有重大意义的事件，它不仅表明特朗普政府关税攻势的再度升级和单边主义的进一步深化，还标志着这对经贸关系曾经非常亲密的伙伴“经济持续融合长达数十年的进程已经终结”。目前美墨加贸易协定正处于“年审期”，美加贸易冲突走向将不仅影响到两国经贸关系，还将深刻影响北美区域经济合作的走向。无论如何，美国启用尘封近百年的“338条”征收进口税是全球贸易秩序恶化的又一典型表现，它将对全球贸易格局和地区经济一体化产生深远影响，并昭示着美国霸权的蜕变和盟友关系的动摇。
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转自丨环球财经
作者丨邱慧芳
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