专家观点 | 加快推进人工智能综合性立法进程 护航人工智能健康发展

文 | 第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会副主任委员 江必新

新一轮数字技术革命纵深推进，通用人工智能大模型、多模态智能应用加速渗透生产制造、民生服务、社会治理、国家安全等关键领域，人工智能已然成为重塑国际竞争格局、重构经济增长逻辑、革新现代治理体系的核心引擎。技术红利持续释放的同时，算法歧视、数据安全隐患、伦理失范等新型风险集中显现。立足数字中国、法治中国建设全局，紧扣数据要素市场化配置改革时代任务，加快出台人工智能健康发展综合性立法，构建统筹创新激励、安全管控、权益保障、全球治理于一体的统一法律制度框架，已经成为时代发展大势与数字治理紧迫任务。

经过多年制度建设，我国已构建覆盖网络、数据、个人信息、生成式人工智能服务的基础规制体系，为人工智能产业初期发展划定基本行为边界，但分散化规范模式的内在短板日益凸显。通用人工智能具备自主演化、跨界扩散、风险传导放大的特殊技术属性，单一行业监管、零散规范性文件无法统筹产业发展、数据流通、国家安全、公民权益保护等多元目标。碎片化规制只能解决局部场景浅层问题，难以应对通用人工智能带来的全局性、系统性风险。唯有推进综合性立法，统筹人工智能全产业链规制逻辑，统一监管标准、理顺监管权责、消除规则冲突，才能实现对人工智能技术、产业、应用的整体性、系统性法治约束。

当前，我国数据要素市场化配置改革全面提速，数据产权界定、数据交易流通、数据收益分配、公共数据开放利用等制度框架持续完善，但智能应用场景下的数据法治规则仍存在明显断层。人工智能综合性立法天然具备打通数据治理规范与人工智能规则体系的制度功能，通过统一法律规范衔接数据要素基础制度与人工智能产业规制，一方面为数据要素安全有序供给智能产业划定清晰的法律红线，另一方面为人工智能产业合规运用数据资源提供稳定制度指引，实现数据要素市场化改革与人工智能产业高质量发展双向赋能，真正依靠法治打通数据价值转化通道，充分释放数据要素生产力。

出台人工智能综合性立法，能够系统阐明我国兼顾发展与安全、包容审慎、分类分级、以人为本的人工智能发展观、安全观、伦理观，形成具有中国特色、契合发展中国家诉求的人工智能规制路径。

立足通用人工智能技术迭代前沿与国内数字治理实践，现行分散化制度体系存在五大突出制度短板，也是综合性立法必须精准破解的核心法治痛点，制度供给不足制约产业规范发展与风险有效防控。

第一，通用大模型分类分级全链条规制体系不健全。现有制度重心集中于面向普通公众的生成式人工智能应用，规制重心后置，对底层基础大模型、超大规模算力集群、开源智能框架等风险源头缺乏前置法律约束规则。

第二，算法透明度与算法公平性法定标准模糊。算法黑箱、算法身份歧视、算法价格操纵、深度伪造技术滥用等持续损害市场公平竞争秩序与公民人格权益。

第三，多元智能主体权责划分存在大范围制度真空。人工智能研发者、数据标注训练主体、平台运营方、算力服务商、数据供给方、终端用户等多方主体法律边界模糊，侵权归责原则、举证规则、民事赔偿标准未形成统一规范；民事追责、行政处罚与刑事惩戒衔接机制不畅，面向大规模群体受损的公益诉讼、集体维权渠道供给不足，群众维权成本高、难度大。

第四，人工智能伦理法治化转化程度不足。算法公平、数字向善、人机和谐、未成年人智能权益保护等价值准则长期停留在行业倡议、自律规范层面，未上升为具有强制约束力的法律义务。

第五，跨部门、跨区域、跨境协同监管法定机制缺失。人工智能业务天然具备跨行业、跨地域布局特征，多部门监管职能分散，联合执法、监管信息共享、违法线索移送、跨区域案件协同查办缺少明确法定依据。同时，境外大模型入境运营、跨境模型训练数据流动、跨国智能服务监管规则碎片化，我国与其他国家、国际组织开展人工智能监管协作缺少稳定法律支撑，国内治理与国际规则衔接存在制度断层。

人工智能综合性立法应当以统一专门法律为统领，配套分层制度设计，搭建五大核心制度体系，系统性回应治理难题。

一、分层分级全链条监管制度，筑牢通用人工智能安全底线

立法首要任务是建立差异化、全生命周期管控机制。按照技术层级划分为基础大模型、通用人工智能、专用智能应用三类实施梯度规制。同步搭建覆盖模型研发、数据训练、部署运营、版本迭代、风险处置、下架退出全生命周期法定管控流程，明确国家算力基础设施运营者安全防护、风险预警、应急处置等法定义务，从技术源头、运营过程、退出环节形成闭环安全管控体系，防范通用人工智能系统性、全局性安全风险。

二、数据要素与人工智能联动合规制度，充分释放数据要素潜能

紧扣激活数据要素潜能改革目标，在综合性立法中专设智能场景数据合规专章，打通数据要素制度与人工智能规制衔接通道。一是清晰划定人工智能训练数据合法获取边界，区分公共数据、企业经营数据、自然人个人信息三类数据。二是建立公共数据有序赋能智能产业法定机制，划定公共数据开放负面清单，畅通公共数据价值转化渠道。三是规制智能领域数据垄断与算法掠夺行为，维护数据要素市场公平竞争秩序。四是统一智能场景数据跨境流动规则，细化数据出境安全评估、数据本地化存储、跨境传输约束条款，平衡人工智能产业国际化发展与国家数据主权、数据安全。

三、多元主体权责划分与分层权利救济制度，全方位保障民事主体权益

立法以清晰权责划分破解新型纠纷处置难题，分层界定研发主体、数据训练主体、平台运营方、算力服务商、终端用户等各方法律责任。同步完善多层次权利救济渠道：创设人工智能领域专门公益诉讼制度，赋予检察机关、行业自律组织、消费者协会提起公益诉讼主体资格；建立算法损害专业鉴定机制，统一算法侵权损失赔偿计算标准；搭建线上线下一体化轻微智能纠纷快速调解平台，简化维权流程、降低群众维权时间与经济成本，构建事前预防、事中管控、事后救济完整权益保障链条。

四、人工智能伦理规则法定化制度，树立智能向善法治导向

将经过实践检验、具备普适性的人工智能伦理准则转化为强制性法律义务。第一，明确算法公平、非歧视、透明度、可解释性四项法定底线，明令禁止依托算法实施价格歧视、身份歧视、诱导未成年人非理性消费、操控公众认知等行为。第二，强化倾斜保护，针对老年人、残疾人、未成年人设置差异化智能服务约束。第三，设立强制伦理审查制度，高风险智能模型、高风险智能应用项目未经伦理审查不得上线运营，伦理审查报告留存归档接受监管核查。第四，设置阶梯式惩戒机制，针对利用人工智能伪造身份、编造虚假信息、扰乱公共秩序、违背公序良俗的违法行为，区分情节轻重设置警告、罚款、暂停业务、吊销许可等分层行政处罚，情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任，以法律强制力推动技术向善。

五、协同监管与全球治理对接制度，统筹国内治理与国际规则

对内构建多部门协同共治体系，明确各部门人工智能监管权责边界，统一全国人工智能监管信息共享平台、跨部门联合执法、跨区域违法线索移送、异地案件协同查办法定程序，消除部门壁垒与区域监管差异。建立多元共治机制，压实行业协会自律管理责任，引入第三方合规评估机构开展独立审查。

对外专设国际规则衔接章节，清晰宣示我国人工智能全球治理基本立场；规范境外大模型、境外智能产品入境运营合规审查标准，建立跨境智能服务备案、安全评估制度；创设跨境监管协作、国际数字争议协调法定机制，推动构建兼顾发展中国家发展诉求、公平包容、权责对等的全球人工智能治理规则体系。

人工智能是新一轮科技革命和产业变革的核心引擎，数据要素是智能产业持续发展的核心生产资料。应坚持系统性法治思维，直面通用人工智能带来的新型治理挑战，加快构建体系完备、协调统一、内外兼顾的人工智能综合性法律制度。在安全可控、伦理向善、规范发展的法治框架下，充分释放人工智能与数据要素双重发展动能，推动全球数字经济沿着包容、公平、可持续方向稳步前行。

（来源：法治日报）