俄罗斯科技创新规划指标的演变、特征及相关思考

苏联解体后，俄罗斯继承了苏联时期的科技实力，然而由于国家动荡、经济衰退、人才流失和资金缺乏等原因，科技发展面临巨大阻碍，科技创新水平严重下滑。但与此同时，俄罗斯也延续了对科技创新的统筹规划，在1996年颁布《俄联邦科学和国家科技政策法》后，出台了一系列与科技创新相关的法律和规划，以推动科技体系改革，构建国家创新政策体系，实现化解危机、重塑科技实力的目标。进入21世纪后，随着经济形势的好转，俄罗斯更加重视科技创新，更多与科技创新相关的规划相继出台。这些规划瞄准俄罗斯国家发展的重要命题，根据国内外形势变化，及时调整政策任务，同时逐步设立定量指标及其目标值，使其成为规划文件中的重要组成部分。

俄罗斯与科技创新相关的规划可以分为五大类。第一类是连续发布的“国家发展目标”相关规划，涉及国家经济社会发展的方方面面，近年来与科技创新的关系愈发密切，如《2030年前和2036年前国家发展目标》（2024年）等。第二类是科技政策改革相关规划，主要出现在早期重构科技体系、重塑科技实力的阶段，旨在推动国家创新体系的建立与完善，如《2010年前创新体系发展政策的基本方向》（2005年）。第三类是连续发布的“创新发展战略”“科技发展战略”或“科技创新发展战略”，旨在明确科技创新发展的目标、优先事项和政策工具，如《科技发展战略》（2024年发布）。此外，俄罗斯会不定期出台一些类似的综合性科技创新战略，如《2030年前技术发展构想》（2023年）。第四类是与科技创新发展战略配套的科技创新实施计划，往往涉及实现战略目标的具体方案、项目行动、预算拨款和预期成果等，如《国家科技发展计划》（2019年）、《科学技术十年行动计划》（2022年）。第五类是专项规划，既包括《基础科学研究计划（2021—2030）》（2020年）等针对特定研究类型的规划，也包括《2035年之前能源战略》（2020年）、《氢能发展构想》（2021年）等针对特定产业或技术领域的规划。在这些规划中，早期较少出现定量指标，但近年来定量指标及其目标值的重要性大幅提高，成为下一步科技创新发展的方向和指引（见表1）。

俄罗斯科技创新规划的指标设计思路与其国家发展战略目标基本一致，也与其面临的国内外形势基本契合。从设计思路和具体指标选择来看，俄罗斯科技创新规划指标出现了两次较大的变化。第一次变化发生在2005年前后，指标实现了从无到有，逐渐成为规划的重要组成部分。第二次变化体现在指标所蕴含的战略意图上，以2022年俄乌冲突的爆发为转折，指标发生显著变动：俄乌冲突爆发前，指标设计突出国际视野和国际开放；俄乌冲突爆发后，指标设计由“向外看”转变为“向内看”，突出技术自主性和独立性。

苏联解体后至21世纪初，是俄罗斯向市场经济体系过渡的时期，也是俄罗斯遏制科技领域危机、重构科技体系、恢复科技力量的时期。为了尽快改变科技人才大量流失、科研机构数量锐减、资金投入严重不足、国家科研创新活力较弱等不利局面，俄罗斯加快科技领域立法，组建科研机构，构建科技政策体系。相较于后续的科技创新规划，这一时期更聚焦于战略性发展纲要，以“政策”和“改革”为关键词，以构建国家创新体系为目标，较少提及科技指标，没有设定指标的发展目标值。例如，1998年出台的《1998—2000年科学改革构想》和2002年出台的《2010年前和未来科技发展政策》，均是对政策举措的表述；2005年出台的《2010年前创新体系发展政策的基本方向》提及了4个要关注的指标，包括研发支出占GDP比重、开展创新活动企业占比、国内外产品销售总额中创新产品占比和技术进出口差额，但并未将其作为重点，也未设计相应的发展目标值。

21世纪初至2022年俄乌冲突爆发前，俄罗斯面临全球竞争加剧、新一轮技术变革来临和传统经济发展模式潜力耗尽等压力，但较之前的科技创新形势有所好转，国家创新体系已基本建立，因此这一时期的科技创新规划和政策重点是发展创新型经济、融入全球科技创新网络和参与全球竞争。

这一时期，“国家发展目标”相关规划主要包括：《2020年前经济社会长期发展战略》（2008年）、《2024年前国家发展目标与战略任务》（2018年）、《2030年前国家发展目标》（2020年）。其中，《2020年前经济社会长期发展战略》对科技创新的关注较多，主要围绕研发投入、企业创新活动和创新产品设计指标；而《2024年前国家发展目标与战略任务》和《2030年前国家发展目标》中的科技指标较少，前者关注科技创新基础设施和条件的建设，后者则关注数字化转型（见表2）。

同时期的科技创新规划引入了大量科技创新指标，涉及研发投入（包括资金、人员和设施）、论文和专利产出、创新主体（包括创新型企业、大学、研究机构、创新平台等）和创新绩效等，比较全面地涵盖了科技创新的各方面，也反映了俄罗斯力图提升创新能力，以及参与全球科技竞争的战略意图（见表3）。这些规划中，《国家科技发展计划》最具代表性。该计划于2019年3月发布，是其中最接近2022年俄乌冲突爆发时间的一项计划。这一计划旨在发展国家智力潜力，为经济结构转型提供技术和智力支持，有效组织和推进国家科技创新活动。此时，俄罗斯仍致力于融入全球科学空间和创新链，因此其指标设计瞄准全球优势领域和领先地位，侧重扩大国际影响力和吸引力。2019年《国家科技发展计划》中的科技创新相关指标主要有17个（见表4），这些指标大致可以被归为4个类别：一是人才类，强调人才竞争力和对外吸引力；二是资金类，除了研发投入规模，也强调投入结构，特别是非政府资金；三是机构设施类，强调机构设施的“世界级”属性；四是产出类，改变了之前关注总量指标的做法，聚焦优先领域，强调学科、科学和技术的卓越性。

2022年爆发的俄乌冲突及随之而来的全面封锁，对俄罗斯科技领域造成了巨大的冲击，同时也导致其科技创新规划指标的设计逻辑有所转变。尽管俄罗斯在部分重点领域推行进口替代和自主可控，但俄乌冲突后外部形势急剧恶化，西方国家实施了一系列严厉的科技制裁，俄罗斯最具科技创新能力且关系未来发展的行业和实体遭受极限制裁，获取关键技术的途径被切断，国际科研合作项目停止，科技人员交流和外来科研经费中断，此时亟须建立一个核心要素完全独立于外国机构且完整的经济运行体系，以实现真正的技术主权。自此，“技术主权”一词成为俄罗斯科技创新规划等政府文件的核心关键词。2022年至2025年初，俄罗斯密集出台了《2030年技术发展构想》（2023年）、《2030年前和2036年前国家发展目标》（2024年）、《科技发展战略》（2024年），在延续之前规划指标强调研发投入、企业创新等方面的同时，开始以前所未有的力度强调实现技术主权。

2023年5月，俄罗斯联邦政府发布《2030年前技术发展构想》，明确了技术发展面临的挑战、原则和目标，旨在根据国家发展目标和国家利益，创造技术条件，推动社会经济发展。该文件提出，到2030年技术发展应实现三大目标：一是确保国家控制关键技术和跨领域技术的再生产；二是向创新驱动型经济过渡，强化技术在经济和社会发展中的核心作用；三是为生产系统的可持续运行和发展提供技术保障。针对每个目标，分别设立了一系列指标及2030年目标值（见表5）。这些指标及相应的行动举措不仅与增强企业创新活力、推动产业结构转型的长期政策目标一致，而且为俄乌冲突爆发后俄罗斯面临的技术制裁和供应链中断问题提供了解决方案，突出了未来技术政策的优先事项和核心逻辑，即确保技术主权。

2024年2月，俄罗斯总统批准了新版《科技发展战略》，明确了到2030年的目标、主要任务和优先事项，旨在通过有效的制度，充分利用国家智力资源，确保国家独立性和竞争力，实现国家优先事项。该战略并未提出定量指标的目标值，但明确了评估政策有效性的5个监测指标：①青年科学家占科学家总数的比例；②国内生产的知识密集型产品的税收收入；③国内生产的知识密集型产品销售量与来自不友好国家的知识密集型产品销售量之比；④GDP中高技术和科学密集型产业的比重；⑤国内研发支出和预算外资金在研发支出中的占比。此外，在阐述科技政策时，提及研发投入占GDP比重这一指标时，要求到2030年达到2%。这些指标不仅注重研发投入的多元化，更强调高技术领域的国产替代。

2024年5月，俄罗斯总统批准了《2030年前和2036年前国家发展目标》（以下简称《国家发展目标》），确定了7个国家目标，包括维持人口稳定、保障公民健康和福祉、支持家庭，实现个人潜力、发展个人才能、培养爱国精神和社会责任感，保障舒适安全的生活环境，保障生态安全，保障可持续和充满活力的经济，保障技术领先，实现国家和市政管理、经济和社会领域数字化转型。其中，“保障技术领先”目标与科技创新直接相关，具体设定了6个方面的指标及2030年的目标值（见表6）。按照内容的不同，这6个方面的指标可归为3个类别：第一类指标体现对技术、产业和经济独立自主的要求，聚焦各国激烈争夺制高点的战略性关键技术领域，并强调发展新市场和保持技术独立；第二类指标体现对企业主体的要求，同时强调企业研发投入和经济效益；第三类指标体现对研发投入的要求。此外，其他国家目标下也有部分与科技创新相关的指标，体现科技创新的效果和影响，其多与国产化、数字化、教育等相关（见表7）。

俄罗斯科技创新规划的指标选取与其国际国内形势密切相关，体现了国家意志下的战略性特征，以及特定阶段的特定要求。俄罗斯科技创新发展面临三大命题：一是经济发展转型，二是国际形势压力，三是科技创新体系重构。其中，前两个命题贯穿始终，塑造了俄罗斯的科技创新模式，深刻影响其科技创新体系。随着国家需求和挑战的变化，俄罗斯科技创新规划的侧重点也随之而变，设定的规划指标也发生明显的战略转向。

第一，俄罗斯科技创新规划指标的设计体现了在国际政治局势影响下，从追求国际化到强调技术主权的战略转向。20世纪90年代至21世纪初，俄罗斯处于化解危机和适应市场经济的改革阶段，如何保持国家科技潜力、重构科技体系成为国家工作重点，因此科技创新规划强调制度建立和改革，较少采用具体指标。21世纪初至2022年俄乌冲突爆发前，俄罗斯整体局势好转，开始向创新经济转型，战略目标转变为融入全球科学空间和创新链，此时，科技创新规划指标强调国际视野，追求“世界级”、顶尖和卓越。俄乌冲突爆发后，俄罗斯面临的国际形势急剧恶化，技术和经济制裁导致其供应链中断、产业系统功能受损，科技创新政策进入了极限制裁下的动员发展阶段，确保技术主权成为优先事项。此时，科技创新规划指标更强调技术自主性、独立性，更加突出国家对关键技术和跨领域技术的控制。

第二，俄罗斯科技创新规划指标的设计体现了在国内经济特征影响下，从国家力量主导到国家力量和企业主体并重的战略转向。苏联计划经济时代的“遗产”深刻影响俄罗斯的市场经济性质、结构和运作方式，也深刻影响其创新性质、来源和组织管理方式，在该模式下，国家力量作用显著、中央政府占主导地位，与此同时，国内市场与科技创新结合不够紧密，企业难以成为真正的创新主体，从而导致其创新经济发展落后于发达国家。因此，从国家主导转向以企业为支撑的创新经济，成为俄罗斯科技创新发展的重要任务。例如，2008年出台的《2020年前经济社会长期发展战略》，设置了私营部门研发投入占比指标，2023年和2024年相关科技创新规划中也对私营部门发展提出了更多的要求，设置了更多与企业主体，特别是小型科技公司相关的指标。同时，要求国家控制关键和跨领域技术，体现了国家力量与企业主体并重的发展思路。

从科技创新规划指标的内涵来看，当前俄罗斯科技创新规划具有极为鲜明的特色，反映了俄罗斯面临的主要政治、经济和国际形势。

第一，俄罗斯科技创新规划指标突出体现了技术自主性、独立性和可控性。近年来，由于面临西方国家全面经济和技术封锁，俄罗斯高度重视技术和产品的独立研发和自主可控能力，力求实现自主发展，确保技术主权。在技术独立性方面，采用了技术主权水平、关键和跨领域技术发展水平、技术依赖系数等指标；在国产化方面，采用了关键经济部门使用本国基础和应用软件的比例等指标；在产业可控性方面，采用了基于本国开发路线创造的高科技商品和服务占比等指标。

第二，俄罗斯科技创新规划指标聚焦于优先发展领域的科技推进。《技术发展构想》指出，实现技术主权必须形成技术优先顺序，并在科技周期各阶段一致地贯彻此顺序。这一想法早在2019年发布的《国家科技发展计划》中就有所体现。对于常用的论文、专利等产出指标，未采用整体规模指标，而是关注优先领域的数量。当前，俄罗斯更加重视细分领域、战略性领域。在2024年“保障技术领先”这一国家目标中，强调生物经济、人工智能和无人机系统等重点技术领域，这与其自主发展的国家战略一致。

第三，俄罗斯科技创新规划指标关注创新经济效益。受历史影响，俄罗斯经济发展具有依赖能源资源生产和出口、政府干预经济活动、寡头经济影响深远等显著特征，虽然支持市场发展创新经济，但其市场机制与西方国家不同，企业创新活力不足，中小企业无法充分发挥其作用。因此，其规划指标强调私营部门的研发投入和作用发挥，特别强调中小企业的作用及创新的经济效益，设立了小型科技公司数量、小型科技公司收益和私人投资增长率等指标。

俄罗斯科技创新规划指标的第一项功能是发挥引领和导向作用，特别是对制定科技政策的指引作用。其规划通常会提出具体目标，为每个目标分别设置一些指标，并提出相对应的政策、举措、行动或项目规划，以及明确的行动主体、负责部门或预算拨款，从而实现目标指标与政策相互作用，以目标指标指导政策举措，以政策举措推动目标实现。

俄罗斯科技创新规划指标的第二项功能是监测评估。一方面体现在对国家科技创新实力和能力的监测方面。指标数据成为判断俄罗斯面临的国际形势和挑战的依据，以及制定下一步规划的基础。另一方面还体现在评估政策的有效性方面。由于指标与政策举措联系紧密，因此可将其作为政策评估的重要依据。

俄罗斯科技创新规划指标的第三项功能是推动新指标、新方法研究，以及统计、调查、评估工作开展。例如，针对“关键技术和跨领域技术发展水平”这类指标，目前并没有确定的计算方法和数据，需要“制定计算指标的方法”，这要求明确何为关键技术、何为跨领域技术，从而倒逼各部门进行技术预测和技术摸底。

指标在俄罗斯科技创新规划中占据重要地位，发挥重要的引领和导向作用。从俄罗斯历次科技创新规划可以得知，设定的指标与其面临的国际环境和国情密切相关，与国家战略基本保持一致，具有鲜明的国家特色。近年来，在全面封锁和极限制裁的背景下，俄罗斯科技创新规划指标发生了显著变化，更加强调技术主权。中国在设计科技创新规划指标时，可以有所借鉴，但更要立足本国的基本国情和发展目标，有所侧重、有所延续、有所摒弃和有所发展。

第一，可充分借鉴俄罗斯部分宏观规划指标。当前，中国正处于融入并逐步主导全球创新网络的关键阶段。虽然面临美国的技术遏制，但中国的情况与俄罗斯有本质不同：俄罗斯既无法获取西方技术，也难以获得使用西方技术的第三方产品，同时其国内技术替代能力也极为有限。因此，中国在规划指标的选取上，可以部分借鉴国际先进的规划思路：借鉴俄罗斯规划指标第二次转变前的指标，采用与既有统计体系紧密关联、在科技指标领域已达成普遍共识且具有明确计算方法、能够实现国际可比、体现科技创新宏观情况的成熟指标，并更多地选取强调顶尖、卓越和影响力的指标；借鉴其重视创新经济效益的思路，选取体现企业创新能力和产业创新水平的指标；其技术自主相关指标在概念和方法上尚不成熟，但有必要进行指标探索和创新，以更好地适应科技强国建设需求。

第二，规划指标要与政策导向保持一致。指标设计和政策举措都是为实现科技创新规划总体目标而服务的，中国在设计规划指标时，也应遵循这一原则。要实现2035年前建成科技强国的目标，除了发挥指标对全社会力量的动员作用之外，更应该将其与政策举措相结合。一方面，指标应发挥对政策举措的引领导向作用，为政策举措指明方向，监测和评估政策的有效性；另一方面，要以有的放矢、高效务实的具体政策举措呼应指标，针对每个或每类指标配套相关具体政策举措，明确责任主体和行动项目。

第三，设计新指标需要循序渐进。近年来，俄罗斯科技创新规划提出了很多新指标，对于中国下一步指标设计具有一定的启发意义。在当前科技自立自强重要性凸显、科技创新政策趋于精细化的情况下，传统指标不能完全适应新形势下统筹规划和政策管理的需要，适时开展新指标、新方法的研究开发是必然的。但新指标往往难以通过常规统计手段实现，其在概念范畴、计算方法上不够成熟，也难以达成共识。因此，需要充足的时间并投入大量资源和研究力量，搭建新方法和新手段，建立新制度，并通过反复咨询、实践和测试优化调整。