专题·低空经济安全 | 低空安全治理中的隐私保护：风险、问题及对策

文 | 北京航空航天大学法学院教授 付翠英；北京航空航天大学法学院博士研究生 张轶夫

低空经济作为新质生产力的典型代表，是面向未来的经济形态和助力国民经济发展的新增长引擎，已纳入国家发展计划。2025年3月，政府工作报告首次对发展低空经济提出了“安全健康”的要求；5月召开的国家发改委新闻发布会更是明确了“无安全，不低空”的低空经济发展基调。要让低空经济稳定有序高质量发展，其前提和保障离不开有效的低空安全治理。其中，隐私风险的防范和保护也是低空安全治理体系的重要一环，不容忽视。低空安全何以与隐私相关，这是由低空技术与低空空域的关系决定的。低空经济模式下，作为低空技术的核心产品——低空智联飞行器对低空空域的立体利用，在释放低空资源经济价值的同时，也削弱了平面利用模式下地表建筑对公共空间与个人空间的区隔，深刻影响着个人生活的空间；作为低空飞行的高科技无人机、电动垂直起降飞行器（Electric Vertical Take-Off and Landing，eVTOL）、飞行汽车等形态各异的低空智联飞行器在低空空域中开展物流、运送、施工等低空航行、深入街区或社区的作业过程中，以其自带的实现并助力其运行的摄像、监控、扫描等部件所具有的跟踪、收集、存储、实时传输特定信息和飞行数据的功能，对个人生活轨迹及其他信息带来潜在的隐私侵害风险。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）明确规定自然人享有“隐私权”。随着低空经济的发展和繁荣，现有的隐私权保护体系难以防范和应对风险，使得公众对低空经济发展形成的隐私风险表示担忧。对此，本文拟在低空安全治理体系下，明确具体的隐私侵害风险，结合我国隐私保护治理中存在的问题提供初步的解决对策。

法律意义上的隐私概念最早出自美国学者沃伦与布兰代斯于1890年出版的《论隐私权》一书，彼时隐私（privacy）被定义为“免受外界干扰的、独处的”权利。随后的百余年间，隐私的定义随着社会生活的变迁与个人意识的提升不断发展。在我国现行的法律体系中，隐私的内涵、外延及隐私权的保护方式都是遵循《民法典》第一千零三十二条的规定，即“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”，任何组织或个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵犯他人隐私权。《民法典》第一千零三十三条具体列举了侵犯隐私权的行为。

低空经济发展依托于以低空智联飞行器及其基础设施、网络平台等为核心的低空技术，这些技术具有信息化、数字化、交互化、智能化的特点，这些特点在打造城市低空经济的战略背景下将催生新的隐私风险。根据隐私权的保护对象和侵权行为类型，隐私保护方面将会面临以下风险。

一是侵扰私人生活安宁风险。私人生活安宁是自然人对其生活状态的基本要求，自然人有权排斥他人对其正常生活的骚扰和侵犯。私人生活安宁作为绝对隐私，表现为个人的生活方式及以听觉、视觉、触觉等所感知的周围空间的稳定性与舒适性。根据《中华人民共和国噪声污染防治法》《声环境功能区划分技术规范》的规定，居民住宅环境噪声的昼间限值和夜间限值为55dB(A)和45dB(A)。而目前消费级无人机生产企业根据《民用无人驾驶航空器系统安全要求》的规定，其主流产品标识的悬停及典型飞行速度下的噪声水平，一般处于55-70dB(A)和65-80dB(A),已经超出居民住宅环境噪声的限值，构成噪声污染。而从技术水平上看，工业级无人机、eVTOL、飞行汽车、传统燃油直升机等低空飞行器的噪音水平又远高于消费级无人机。试想，在降噪技术尚未成熟且未普遍应用的前提下，上述低空飞行器在起飞、飞行、着陆过程中产生机器系统噪声和空气动力噪声对居民造成持久的噪声污染，将构成侵扰私人生活安宁的典型情形。目前，作为低空经济试点的深圳，噪声污染每年投诉超10万件，发展低空经济，噪声侵扰隐私必须解决。即使降噪技术达到法定标准，若低空穿梭飞行的飞行器数量不加以控制，仍可能从视觉层面干扰人们的精神状态与日常生活。此外，利用低空飞行器播放广告、散发传单等，也可能对私人生活安宁造成侵扰。

二是侵扰、刺探个人私密空间的风险。个人私密空间是相对公共空间而言，个人不愿意公开的住宅及其他生活场所通常可认定为私密空间。由于地表建筑对个人私密空间的区隔能力存在局限，且低空空域的管理规划体制机制尚不完善，低空智联飞行器可以从庭院、阳台等个人私密空间的上空飞越，构成对个人私密空间的侵扰。同时，低空智联飞行器需通过采集作业环境信息，实时调整飞行状态，以确保低空飞行活动的安全高效。此时，处于飞行器作业环境中的个人私密空间被纳入信息采集的范围，这可能构成对个人私密空间的刺探。

三是个人私密活动侵害风险。私密活动是个人不愿意公开的活动，包括行动路线、旅行、聚会等。环境中的行人恰恰是低空智联飞行器监测的重点对象，飞行器能够通过记录行人的行程了解其活动轨迹，进而构成对其私密活动的侵害潜在风险。

四是私密信息侵害风险。私密信息包括个人的外貌、体态，以及其他个人不愿公开的信息。即便是消费级低空智联飞行器，其搭载的传感设备与系统算法，也足以准确掌握其采集对象的面部信息、体态特征等个人信息，这无疑给操作人员刺探、侵扰他人私密信息留下了操作空间。

五是低空智联飞行器作业过程中的信息传输、存储、处理环节可能存在侵害个人隐私的风险。低空智联飞行器在采集包括个人私密空间与个人信息在内的环境信息后，须通过与智联基础设施、飞行服务平台间的信息交互，才能实现对自身飞行状态的精准把控。但由于缺乏明确的技术标准和监管依据，企业在传输、存储、处理采集的环境信息时，既存在泄露个人隐私信息的风险，也有通过算法对环境信息进行识别和筛选，进而还原、刺探特定个人私密空间和个人私密活动信息的风险。

低空技术发展催生的隐私风险在当下判断难以彻底消除，因对环境信息的采集、传输、存储和处理是低空飞行安全所依赖的技术保障，而个人隐私本身即构成环境信息的一部分。有效规制上述风险，兼顾低空飞行活动的安全有序与个人隐私保护的切实可靠，正是低空安全治理的目标之一。

现行法律体系对隐私的保护既有私法保护也有公法保护。《民法典》作为基础性法律全面界定了隐私的范围及侵犯隐私的行为，定位于“人格权编”。《中华人民共和国刑法》没有直接规定侵犯隐私罪，但在第二百四十五条规定了“非法侵入住宅罪”，第二百五十三条之一规定了“出售、提供公民个人信息罪”。《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）《公共安全视频图像信息系统管理条例》等法律法规中涉及隐私保护的条款，以及《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律中涉及个人信息保护的条款，都可直接或间接适用于上述低空作业活动中侵害个人隐私权的情形。

在行业法和地方法领域，以《中华人民共和国民用航空法》为核心、由通用航空和无人驾驶航空器领域的行政法规、部门规章及规范性文件搭建的低空飞行监管框架，发挥了隐私保护的功能，如《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第三十四条明确规定，禁止利用无人机“非法采集信息，或侵犯他人人身权益”；《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《广州市低空经济发展条例》《珠海经济特区低空交通建设管理条例》等地方立法也对低空飞行活动中的隐私保护及有关监管部门的权责范围作出规定，并据此尝试构建本地低空隐私保护监管体系。

结合当前低空技术催生的隐私风险与现行的相关规范基础，我国低空安全治理中的隐私保护仍面临如下问题。

一是针对低空隐私保护的专门性规定存在空白。从隐私保护领域的相关规范来看，《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律虽为低空隐私保护提供了规范依据，但相关条款多为原则性规定，且在低空场景下存在一定的适用障碍；而通用航空法律体系也存在相同问题，且未能与上述隐私保护领域的相关规范有效衔接，导致相关规范缺乏统一的适用标准，进而影响对当事人的权利救济及对低空隐私保护风险的治理效能。

二是低空产业从业者的隐私保护意识不强。由于低空经济产业职业伦理建设尚不完善，从业人员对低空飞行活动中接触的个人隐私信息的保护意识不强，可能受到指派或出于个人目的，侵害他人隐私。

三是规制低空隐私风险的技术手段仍然欠缺。低空智联航空器对环境信息的实时采集，决定了这一过程中存在的侵权行为具有短暂性、隐蔽性和匿名性，这无疑增加了被侵权人的举证难度。而要真正从源头上发现并遏制侵权行为，需要与之适应的技术手段，但从当前的实践来看，司法及执法机关所能采取的技术手段仍显不足。

四是确保低空隐私保护效果的监管体系尚未建立。在传统隐私保护领域，公安、网信、工信及市场监管等部门在监管范围上本就存在重叠，而在低空安全治理语境下，空管、民航、交通、发改等部门也参与其中。不同安全监管主体权责范围的模糊可能导致“多头监管”或“监管真空”的现象出现，进而阻碍低空隐私保护治理工作的开展。尽管部分地方立法尝试厘清低空安全治理中监管主体职责边界并构建畅通高效的协同联动机制，但在低空经济发展规律尚不清晰且缺乏上位法授权与指导的背景下，地方立法只能进行原则性规定，此种缺乏具体监管考核机制的体制机制设置，显然难以发挥实效。

隐私保护是对个人人格尊严的保护，《民法典》第一千零三十二条和一千零三十三条都强调“任何组织或者个人不得”实施侵犯隐私权的行为。低空安全治理对隐私保护主要防范和落实“不得”的行为层面，重在预防与非民事责任方式的补救。

（一）推动低空经济领域隐私保护的立法

要化解低空安全治理中的隐私保护问题，首先应当完善隐私风险治理所依据的规范基础。为此，具体可参考我国通用航空法律体系“先制定、后完善”的发展经验，并结合各地的低空经济产业形态差异的现实，优先在低空经济试点地区开展地方性法规的先行探索，针对生产制造、飞行作业、运营服务等低空产业环节中暴露的不同隐私风险情形，制定明确的技术标准和规制措施；同时引入行业协会、科研机构等多元主体，共同参与相关标准的制定。通过地方立法试点积累经验，逐步形成可复制、可推广的制度模式，并在此基础上构建统一全面的低空隐私保护法律规范，为低空隐私风险治理提供系统全面的规范依据。具体内容包括：侵扰私人生活安宁的飞行器噪声技术标准与排放标准，居民区上空飞行器的数量控制标准，低空侵害隐私权的违规处罚措施，如取消低空飞行主体资格、减少飞行数量、控制飞行时间等。对此，中国民航局等四部门于2024年联合发布《民用运输机场周围区域民用航空器噪声污染防控行动方案（2024—2027年）》《深圳市低空飞行噪声控制条例》、苏州市《低空飞行垂直起降点噪声控制规范》等都提供了一定的示范文本。但地方立法与行业规范毕竟有其适用局限性，还应进一步在更高层级的法律层面明确低空经济中的隐私风险防护原则和标准。

（二）健全低空经济领域隐私保护的监管措施

监管部门的权责划分与不同部门间的协同机制，是提升低空隐私保护治理效能的关键所在。在权责划分上，应根据低空产业形态对不同部门的职权范围进行明确划分，在赋予其监管权限的同时，应划定其责任内容，构建针对低空智联飞行器采集信息的定期检查机制，同时明确相应的督查考核办法与责任追究机制。此外，还应畅通公众维权渠道，简化投诉举报流程，建立快速响应与反馈机制，降低维权成本并确保监管行为的透明性，提高公众参与低空隐私保护的积极性。

（三）增强低空经济领域隐私保护的技术手段

要增强低空隐私保护的技术手段，必须根据产业环节的先后顺序与技术特点做出相应调整，使其有的放矢。具体而言，针对低空智联飞行器的生产制造环节，可推动身份认证和区块链加密技术嵌入相关设备与系统，实现信息采集、处理、访问等行为的不可篡改性与可追溯性，有效防范隐私保护风险。在低空飞行作业环节，一方面，应强化对存在隐私保护风险的低空作业活动的实时监控与分析研判，特别是对飞行范围广、滞空时间长、设备精度高的飞行器，应重点关注其对非作业区域的信息采集和处理行为；另一方面，应充分发挥低空智联基础设施、低空飞行服务平台、低空数字底座的技术支持作用，在确保飞行安全的前提下，以基础设施和服务平台对飞行信息的充分支持取代飞行器对环境信息的过度采集和处理，以落实低空数据采集的正当、必要和最小化原则的要求。在数据传输、存储及处理环节，应完善低空作业信息的留存与溯源机制，确保侵犯个人隐私的行为可查可控，准确追溯侵权主体并有效控制损害范围。

（四）培养低空经济领域从业人员的隐私保护观念

低空经济领域侵犯隐私的行为类型多为从业者对个人隐私信息的不当采集与利用。低空安全治理首先要提升低空产业从业人员的职业素养，其中就包括隐私保护观念。通过制定行业准入考试、定期培训、违法惩戒等措施，在提高从业者道德感与责任感的同时，为其划定行为底线，从源头上减少可能的隐私风险。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第10期）

分享网络安全知识 强化网络安全意识

欢迎关注《中国信息安全》杂志官方抖音号