专题·反电诈 | 从电信行业视角探析网络违法信息协同治理

文 | 中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心 王晶晶 姚财福

网络在推动经济发展的同时，也给行业监管与治理带来前所未有的挑战。习近平总书记强调：“没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障。”网络安全是国家安全的重要组成部分，确保网络信息的合法性，是维护网络信息安全的基础。当前，我国正加快推进网络强国建设，网络空间日益清朗，但仍需警惕大量网络违法信息的存在。本文从电信行业视角，分析网络违法信息范围及治理要求、责任主体及治理方式，以期为网络信息安全监管提供参考。

相较于非应邀商业性电子信息等网络不良信息，根据《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》），网络违法信息是指含有法律、行政法规禁止内容的网络信息。《网络安全法》第十二条对此类违法信息作出概括性规定；《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）第五十六条以及《互联网信息服务管理办法》第十五条规定了九项不得利用电信和互联网络制作、复制、发布、传播的信息（以下简称“九不准”信息）；此外，《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称《反电信网络诈骗法》）也对电信网络诈骗信息作出规制。

在电信领域，作为网络信息的传输载体和通道提供者，电信业务经营者必须依据上述法律、行政法规的规定，对通过电信网络传输的违法信息采取相应处置措施。对于“九不准”信息，《网络安全法》《电信条例》等明确要求“停止传输”并“采取消除等处置措施”；而对于涉诈信息，《反电信网络诈骗法》要求，“电信业务经营者对监测识别的涉诈异常电话卡用户重新进行实名核验，根据风险等级采取有区别的、相应的核验措施。对未按规定核验或者核验未通过的，电信业务经营者可以限制、暂停有关电话卡功能”。由此可见，针对不同内容的网络违法信息，法律、行政法规规定了差异化的治理要求。

网络违法信息的治理是一个系统工程，需要电信主管部门、电信业务经营者、广大电信用户、行业组织及社会公众等多元主体，在网络违法信息治理中各自发挥相应作用。

（一）电信主管部门：依照职责履行网络违法信息治理责任

电信主管部门承担着保障电信领域网络安全、维护公共利益的责任。工业和信息化部作为国务院电信主管部门，“三定”职责明确“指导督促电信企业和互联网企业落实网络与信息安全管理责任，组织开展网络环境和信息治理，配合处理网上有害信息，配合打击网络犯罪和防范网络失窃密”。电信主管部门落实网络安全管理责任体现在五个方面：一是积极参与网络安全领域基础立法，推动《网络安全法》《数据安全法》《反电信网络诈骗法》《关键信息基础设施安全保护条例》等法律法规的制修订工作。同时制定《通信网络安全防护管理办法》《电话用户真实身份信息登记规定》等电信领域网络安全管理规定，细化完善监管规则。二是加强对电信业务经营者的常态化监管。对基础电信企业、互联网企业和移动通信转售企业落实《反电信网络诈骗法》等规定情况进行专项执法检查，严肃处理相关违法违规企业，压紧压实企业主体责任。三是发挥电信企业、行业组织和广大电信用户的优势，组织协调各主体的资源、能力和利益诉求，推动电信领域网络违法信息协同治理。四是依法查处电信业务经营者的违法行为。根据《互联网信息服务管理办法》，电信业务经营者发现其网站传输的信息明显属于“九不准”内容，未立即停止传输的，由电信主管部门责令改正，情节严重的，给予吊销许可证或者关闭网站的处罚。五是配合公安、国家安全机关等部门处理网络违法信息，对违法的电信业务经营者依法采取暂停相关业务，关闭网站等处置措施。

（二）电信业务经营者：网络违法信息治理通道义务承担者

电信网络是各行各业使用网络服务的基础，是网络信息的传输载体和通道。电信业务经营者在网络违法信息治理中应当履行下列义务：一是保护电信用户的通信自由和通信秘密。通信自由和通信秘密是我国宪法赋予公民的基本权利。《中华人民共和国宪法》规定，除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。二是为电信用户提供迅速、准确、安全、方便和价格合理的电信服务，保障网络信息安全。三是对电信用户发布或传输信息进行管理。如电信业务经营者加强反诈技术防护体系建设，通过信息发送频率、号码归属地等外在形式发现和识别网络违法信息，并依据《网络安全法》《反电信网络诈骗法》等法律规定采取相应的处置措施。2024年一季度，共拦截诈骗电话和诈骗短信达到10亿次。四是配合有关主管部门开展违法信息治理。电信业务经营者在治理成本、治理技术方法、网络信息接触位置等方面具有其他主体难以比拟的优势。有关主管部门在开展治理工作时，需要电信业务经营者提供技术、证据、通道等方面的配合支持，及时发现和处置网络违法信息。

（三）信息内容用户：网络违法信息的责任承担者

电信用户使用电信网络开展电信活动，其通信自由和通信秘密受法律保护，但同时应当严格遵守法律规定，不得利用电信网络制作、复制、发布、传播违法信息。《电信条例》第六十二条规定，“使用电信网络传输信息的内容及后果由电信用户负责”。据此，使用电信网络传播违法信息的责任由电信用户承担，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，由公安机关、国家安全机关依法处罚。

（四）行业组织及社会公众：网络违法信息治理的监督者

面对网络信息治理的复杂形势，仅凭政府、企业等参与治理的力量往往存在一定局限性，网络行业组织及社会公众的共同参与有助于弥补不足。网络行业组织通过推动行业自律，依托自身技术储备与专业人力优势，向主管部门提供网络违法信息治理的线索支持与技术参考，辅助提升治理精准度。例如，工业和信息化部委托中国互联网协会设立12321网络不良与垃圾信息举报受理中心，该中心负责协助工业和信息化部开展电信和互联网中不良与垃圾信息、诈骗信息投诉受理、线索转办及信息统计等工作，在治理违法信息上发挥着重要作用。此外，网络行业组织还通过制定行业规范、实施监督管理等方式，切实引导电信业务经营者依法合规经营。任何组织、个人收到网络违法信息的，有权依法行使举报监督权利，请求主管部门依法查处相关违法行为。

网络信息技术的迅猛发展，在驱动创新发展的同时也对网络安全带来巨大的风险挑战，传统的政府一元治理模式难以适应当前复杂多变的网络社会环境需求。《网络安全法》作为网络安全领域的基础性法规，确立了共同治理原则。党的二十大报告明确要求，“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。电信行业网络违法信息治理与我国网络强国建设同频共振、协同发力。由电信主管部门作为网络违法信息治理的主导者，联合其他相关部门、电信业务经营者及行业组织等各方力量，建立高效协同的治理机制，同时注重保护电信用户的合法权益，持续为网络强国建设提供保障。

（一）强化电信主管部门的工作职责

电信行业作为信息社会的基石，其安全有序运行关乎国计民生。为此，需从制度构建、监管实践、法治宣导三方面协同发力，全面履行主管部门职责。一是建议加快电信立法进程。适应电信领域技术和业务发展的新情况新变化，进一步明确行业监管要求，完善电信网络违法信息形态、不同主体职责、针对性应对措施和法律责任等方面规定，做好与《网络安全法》等法律间协调衔接，细化配套规定，健全以基本大法为统领的电信法律制度体系。二是建议加强对行业经营主体的监督管理。综合运用非强制性、强制性、技术性等手段完善监管执法工作。对电信业务经营者在提供电信服务过程中，是否遵循法律规定，履行网络安全保障义务进行监督检查。对违反法定义务的电信业务经营者，在职责范围内依法采取行政约谈、责令改正、行政处罚、信用惩戒等处理措施，教育和引导经营者依法经营，有效保障网络安全环境。三是建议加强法治宣传教育和指导。加大法治宣传力度，通过“以案释法”、法规解读等方式，营造电信网络安全领域遵法守法氛围。推进网络安全合规指导，制定合规指南，引导经营主体完善合规建设。加强对行业组织的有效指导，进一步发挥行业组织自律作用，引导其制定完善电信行业相关标准和技术规范，从源头上减少网络违法信息的传输。

（二）完善各方参与的协同机制

面对网络违法信息治理的复杂性与系统性特征，需打破条块分割，建立跨领域、跨层级的联动体系。一是网信、公安、电信等相关部门加强监管执法协同，利用主体优势，按照各自职责，共同构建网络违法信息防范治理体系。网信部门加强统筹协调，网络信息内容所属的领域或行业主管部门等加强对用户制作、发送、传输违法信息等行为的规范和违法信息的认定处置，公安机关加大对涉及违法犯罪案件的打击力度，电信主管部门在电信业务、资源、技术等方面提供支持。各部门做好沟通协调，加强情况通报、研判会商，形成工作合力。二是电信业务经营者强化通信通道管理义务，完善网络安全管理规章制度，建立健全网络违法信息发现、处置措施，确保这些措施依法有据。对于根据网信、公安等有关部门的要求其配合采取处置措施，建议电信业务经营者与相关部门做好沟通工作，并妥善保存有关部门的书面通知或者其他能够证明该要求内容的相关材料，作为证明措施合法的主要证据。三是加强技术手段建设。经营主体加快建立完善网络违法信息技术防控系统，严格执行相关技术标准和规范要求，运用人工智能、大数据等技术，提升违法信息识别、处置的精确性、有效性。主管部门进一步完善信息系统建设，增强违法信息智能感知和监测发现能力，做好数据收集、分析、共享，加强与经营主体工作联动，提升协同治理效果。

（三）加强协同治理中的用户权益保护

在强化网络违法信息治理的同时，必须将保障用户合法权益作为工作落脚点，以此实现安全管控与服务质量的动态平衡。一是确保对电信用户的影响限制在最小必要范围。对于发现的违法信息，电信业务经营者要审慎采取限制或关停等对电信用户权益产生较大影响的措施。除需要有明确的法律、行政法规依据外，建议结合违法信息的数量、影响范围、危害程度等情况采取不同且有针对性的处置措施，保证处置措施与违法情形相匹配。二是保障电信用户的救济权利。建议电信业务经营者进一步畅通用户投诉、反馈渠道，对发现的网络违法信息采取处置措施的，需向用户说明理由，告知用户相关情况，并提供便捷、有效的救济方式；用户提出异议或者请求恢复电信服务的，电信业务经营者应当及时核查，符合解除条件的，及时解除限制措施。三是保障电信用户的举报权利。若电信用户认为电信业务经营者采取的处置措施违法，有权向电信主管部门举报。电信主管部门收到举报信息后，建议重点查明用户电信服务被限制或者关停的原因，确认电信业务经营者采取的措施是否有法律、行政法规依据及按照有关部门的要求依法作出，并根据查明情况依法作出处理和答复，告知举报用户查明的事实情况、处理决定、理由及救济途径等。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第7期）

分享网络安全知识 强化网络安全意识

欢迎关注《中国信息安全》杂志官方抖音号