美智库发布《21世纪的美国战略框架》报告

2024年9月美国知名智库战略与国际研究中心（CSIS）发布了题为A Strategic Framework  for America in the Twenty-First Century（《21世纪的美国战略框架》）的研究报告，报告从当前国际形势、美国国家发展的外部环境、内部环境、与中国的大国竞争、气候变化和能源安全5个方面对美国当前面临的发展机遇和挑战进行了分析，并针对每个方面的问题提出了相应的意见建议。

报告认为当前虽然称不上是冷战2.0时代，但却是中美之间不同治理理念之间开展激烈竞争的时代。过去四年间包括俄乌冲突等在内的一系列事件引发了全球国际秩序发生根本转变，地缘政治力量正在急剧重塑全球政治和经济格局。中国一改过去长期坚持的“韬光养晦”战略，在政治、外交和军事上都采取了更加强硬的姿态。此外，在后疫情时代，全球供应链的可靠性已成为影响各国决策的重要因素。中国由于在全球制造业中占据的极为重要的位置，已经引发了与其他老牌制造业强国之间不可避免的矛盾和冲突。中国模式在全球南方国家受到了欢迎，美国存在了70多年的全球领导地位，在当今受国际、国内多重因素的影响不仅遭到了国内民众的质疑，也遭到了来自盟友和伙伴国的质疑。因此，我们从六个维度来分析构建新的战略框架，确保美国能够在21世纪继续保持全球领导地位。

第一，美国要对当前国际形势的剧烈变化要有一个清晰的认识。与冷战时期的美苏竞争不同，当前中美两国之间的竞争很大程度上来说是发展模式的竞争。中国不同于苏联，它是一个全方位的竞争者，其提供的发展模式更有吸引力，而且中国的外交活动具有规模和势头。除此之外，还有其他因素塑造了当前的国际形势：

（1）从经济上来看，尽管美国仍然是世界上最大的经济体，但它的绝对主导地位受到了挑战。美国GDP占世界的比重从1946年的50%下降到今天的15%左右，在人才使用、金融垄断和科技创新方面美国的控制力也大大下降。

（2）从政治制度上来看，尽管美国的政治制度还有其优势，但是内部的政治分裂却日趋严重。两党通过互相攻击来赢得选举，政治上的撕裂进而引发了社会的对立，也对美国的国际形象造成了消极影响。

（3）新兴技术的发展进步远超过了美国政府对这些技术的影响控制。技术进步与政府审查之间的差距不断扩大，现已成为一个具有挑战性的问题。社交媒体的广泛运用加剧了社会的疏离感，也使其成为政治对抗的重要工具。

（4）新冠疫情的大流行凸显了各国协调应对机制的薄弱。全球性问题如流行病、毒品、难民和移民、气候变化和污染、洗钱和恐怖主义等远远超出了任何一个国家的处理能力范围，但是国际协调机制的薄弱导致了这些跨国问题的泛滥蔓延。

（5）全球南方国家对发达国家的态度发生了转变。当前形势下，全球南方国家不再把北半球国家视为积极变革的受益者或推动者，转而拥抱与其发展理念相近的中国。

第二，积极塑造有利于美国国家安全的外部环境。美军是当前世界上最强大的军事力量，并通过盟友和伙伴国来进一步强化军事力量运用；此外美国还通过国际组织和国际规则来塑造国际环境，在实现国家利益的同时也影响世界其他国家。要实现这一目标，需要在以下几个方面开展工作：

（1）维持一支强大的国防力量。一方面要继续保持美军的前沿基地和在全球各地的军事行动，将其作为实现美国国家安全的重要手段。另一方面需要加强对国防部和国会军事委员会的机构改革，削减人员、精简机构，提高运作效率。

（2）通过强化联盟和伙伴关系来积极参与国际环境塑造。积极推动新的国际组织和国际条约的设立和修订，通过强化与盟友和伙伴国的关系来支持美国在国际上发挥领导作用。

（3）加强对联合国工作的支持和监督力度。目前人们对联合国的效率以及联合国领导人和机构的问责制提出了一定质疑。美国应顺应潮流积极推动联合国的改革，以便发挥更大的领导作用。

（4）推动对北约的重组改革。当前北约面临四个领域的安全责任：加强芬兰，其次加强北欧国家；确保波罗的海的安全；加强中部前线国家的力量；为整个欧洲提供有效的防空和导弹防御。现在需要围绕这四个重新调整作战指挥结构，构建一个新的蓝图来指导各个国家的军事前瞻性计划和投资，指导北约的欧洲国家制定综合防御计划，从而具备欧洲自主防御能力。

（5）加强同亚洲伙伴的关系建设。从二战结束至今，美国在亚洲的伙伴国为其实现在亚洲的安全利益发挥了重要作用，当前美国仍需要日本和韩国在其安全框架中发挥重要作用。此前成立的美日印澳“四方安全对话”机制虽然不是亚洲版的“小北约”，但是也在一定程度上协调应对来自中国的威胁。除此之外，美国缺乏一项真正的亚洲贸易政策，虽然拜登政府提出了一个名为“印太繁荣经济框架”（IPEF）的计划，但是该框架却尚未进行落实。

第三，通过改善美国的社会内部环境来促进国家繁荣。当前美国社会与其他国家相比还存在一系列比较优势，如人口持续增长且日益多元化、世界领先的创新驱动环境、一流的营商环境、充满活力且蓬勃发展的公民社会，但是也存在着经济发展不均衡等严峻问题。因此为了改善社会内部环境，需要做到：

（1）制定合理的经济增长战略。由于两党经济理念的不同，并且双方在国会势均力敌因此因经济增长问题在国会内进行持续斗争，相互掣肘，两大政党均未制定促进美国经济增长的连贯议程。因此美国当下需要一项连贯且完善的战略以扩大经济规模。该战略必须解决收入差距问题，从而确保增长的可持续性。

（2）做好政府角色定位。美国政府的职责在于在个人权利与自由以及社会需求与责任之间建立恰当的平衡。在经济事务方面，政府的作用在于为私营部门提供公平、公正的竞争环境。在当前环境下政府需要在网络安全方面，尤其是在提出确保信息真实性的解决方案上承担更大责任。

（3）合理规划产业政策。美国的产业政策通常资助那些无法单靠市场力量构建的知识或者基础设施，但是在人工智能迅速发展和全球供应链深度调整的今天，这些前沿的发展和机遇并不完全契合联邦政府现有的架构。因此需要政府和民间共同参与来合理规划美国未来的产业政策。

（4）夯实创新基础。当前美国仍然是世界领先的创新大国，为了在未来保持持续的竞争力，近期内美国可以在三个领域采取行动，推动其竞争地位向前发展：加强美国在标准制定方面的作用，更新专利制度以适应当今时代，以及提高美国的人才吸引和保留能力。

第四，在全球范围内与中国开展高效竞争。历史上美国通过对外援助的方式来构建一个有利于美国战略利益国际架构的长期目标，已逐渐演变为广义外交政策的战术补充，而对新兴国家发展需求解决则随时间推移有所下降。因此进入大国竞争时代后，需要对一些政策作出相应的调整。

（1）转变思维定势，与中国在全球南方国家开展竞争。美国必须充分认识到经济发展模式已从援助转向贸易，从试点项目转向直接投资。中国在这一新发展维度上的表现远超美国。美国将发展资金用于实现重要社会目标，而中国则运用金融资源开辟更强劲的市场通道。因此在对待全球南方国家方面，美国必须将政策重心转向促进经济增长、商业发展与贸易扩张。

（2）制定将发展融资与贸易自由化相结合的战略。美国商务部与国际开发金融公司应制定更多的计划，并加强现有的计划，以鼓励美国在非洲的直接商业投资。

第五，密切关注气候变化和能源安全。长期以来，低成本的化石能源是经济社会发展的的重要驱动力，但是全球能源消费量的急剧攀升导致了大气中二氧化碳浓度上升，全球气温将持续不可逆地升高，这就迫切需要对能源结构进行调整。

因此美国重点关注核能发电。核能发电不产生二氧化碳或其他导致大气温室气体效应的气体。当前美国核电产业严重衰退：近年虽立法重启本土浓缩铀生产，但过去15年持续依赖进口浓缩铀；虽保有设计团队，但压力容器制造主要外包日本。因成本问题，过去二十年核能倡议疲软，新建电厂成本超支给商业核能发电带来了负面影响。所以美国应积极制定相应战略来推动商业核能的复苏。

本报告试图勾勒出一个相对宽泛的框架，来指导后续相关部门制定详细政策和计划，报告的主要结论包括：

（1）美国必须维持强大的军事力量，能够预测和应对未来潜在的挑战。

（2）美国仍然需要在塑造全球政策格局方面发挥领导作用，以促进其国家目标的实现。

（3）美国需要制定一个合理的经济增长战略。

（4）为了实现经济增长，美国政府必须加强对私营部门的支持力度。

（5）美国需要制定全面的贸易政策。

（6）美国需要与中国开展积极竞争，支持全球南方低收入国家的经济发展。

（7）美国需要积极应对发展中国家人口爆炸式增长以及对能源需求相应增长来解决气候变化问题。

（8）美国需要积极支持核能发展。

CSIS作为美国一个影响力极大的智库，其很多建议报告都转化成了美国政府的相关战略或政策。此报告针对美国在新的国际形势、新的产业革命调整背景下提出的一个战略框架，旨在为未来美国政府制定提供参考建议。综合报告全文来看，我们可以看出：

（1）报告的核心要义是如何在与中国全面竞争的环境中增强美国自身实力，进而继续维持美国长期以来的全球领导地位。

（2）报告指出了美国当前存在的一系列根本性、系统性问题，涵盖了政治对立、社会割裂、以美国优先为代表的新孤立主义、对外援助中存在明显政治目的、气候变化和能源安全政策不明确等。

（3）报告搭建的战略框架切实展示了美国当前面临着复杂的挑战，特别是在与中国开展长期的模式优越性竞争中如果不能及时调整政策和策略，那将会导致其在与中国的竞争中处于不利地位。

（4）报告提出的一系列结论是基于解决美国长期以来存在系统性、结构性矛盾的基础上方可实施，从现实情况来看，美国两党政治对立越来越尖锐、社会矛盾日益突出，解决这些结构性矛盾的可能性微乎其微。

虽然美国两党之间斗争激烈，但是从官方到民间智库在对华策略上还是基本形成共识，均把中国当成是对美构成威胁挑战的唯一对手，因此我们对美国的各项政策制定也要基于这一根本出发点。

（1）充分认清当前形势。中美两国的竞争是全方位的、长期性的，必须认识到中国特殊的发展模式、强劲的经济增长动力、高效的社会动员能力是美国模式所不具备的优势。从美国官方到民间智库发布的各类涉华战略、政策文件以及报告内容上来看，美国正采取全方位、多层次的综合手段对华实施极限施压，纵然有些难以真实落地，但是这一大趋势已经难以改变。

（2）抓住新一波技术革新的重大机遇，全面推进国防和军队现代化。军队是维护国家安全的中流砥柱，当前人工智能、大数据、无人技术等为代表的新一代技术革命已经发生，世界各主要国家正积极推动新技术在国防安全领域的应用转化。目前新兴技术已经在我国社会生活领域拥有了广阔的应用场景，积累了丰富的数据和经验，因此有必要进一步推动新技术向国防和军事领域转化，形成新质作战力量，力争在与强敌斗争中占据先机。

（3）充分发挥中国模式的优越性，不断扩大在全球南方国家的影响力。作为新兴市场国家和发展中国家的集合体，全球南方群体性崛起，成为维护世界和平、促进共同发展、完善全球治理的重要力量。与美国对外援助附带各类政治条件不同，中国在坚持“和平共处五项原则”基础上致力于推动发展中国家经济发展和改善民生。今后美国将会与中国在非洲、南美洲地区开展影响力争夺战，而历史和现实一再证明美式民主在发展中国家绝大多数以失败告终，因此必须增强战略定力，稳步推进与全球南方国家的各项合作，不断扩大中国在地区内的影响力。

（4）积极推动联合国的机构改革，深度参与各类国际法规制度和多边合作机制的拟制修订。当前，联合国仍然是全球范围内最为重要的国际多边合作平台，因此推动联合国机构改革不断提升其在国际治理中的效能发挥，符合各国的共同利益。在全球多边治理框架内，中国必须要积极参与各类规则制定和机制构建，打造符合中国国家利益的“基于规则”的国际秩序。

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