【资料】铜臭降落伞：国防承包商通过旋转门捕获五角大楼官员

这是一篇了解较好了解“美式腐败”的报告。美国政府官员的“旋转门”是一种普遍存在现象，这种现象有它促进行业人才流动、知识交流、信息共享等益处。但是，其更多的是提供利益交换、权力变现的机会。重要的是：文章附录中有大量的实例可供大家继续深入研究。

文章来源：政府监管项目(pogo)

【目录】

介绍

方法

主要的发现

道德规则漏洞

漏洞一:高级官员几乎没有限制

 当高级官员走过旋转门

 高级官员在主要武器系统的采购和需求面临很少的限制

 “旋转门”影响后勤和军事准备成本

 旋转门对国外军售和国际市场的影响

漏洞二:游说限制过于狭隘，错过了“幕后”工作

  这不是游说， 这是“业务发展”

  戴顿将幕后工作带到了新的高度

  阿拉巴马州:南方的五角大楼

建议

尾注

附录A -道德法规指南

附录B - 2016财年国防承包商前20名

  洛克希德·马丁

  波音公司

  雷神公司

  通用动力公司

  诺斯罗普·格鲁曼公司

  联合技术公司

  BAE系统公司

  L3技术(以前为L-3通信)

  亨廷顿英格尔斯工业

  瑚玛娜

  柏克泰尔集团

  联合健康集团

  麦克森

  健康网络公司

  科学应用国际公司

  美源伯根公司

  德事隆集团

  哈里斯公司

  通用原子公司

  博思艾

介绍

政府和企业希望确保他们的领导人和员工的行为符合组织的最佳利益。私营部门有许多保护自己不受利益冲突或泄露机密商业信息影响的工具。律师事务所有利益冲突审查，大公司要求离职高管签署保密和竞业禁止协议也只是形式上的做法。即使是快餐店也可能对雇员在竞争的连锁店、或同一连锁店的其他特许经营店工作极为严格私营企业,这样做是为了保护自己和自己的底线。

当涉及到政府官员时，有旨在保护公众利益的道德法规。这些法律应该防止政府官员利用他们的公共服务，以牺牲公众的利益来推进他们的个人或经济利益。

然而，这些法律往往是不够的。例如，监管“旋转门”的法律——政府官员离开公共服务岗位，为他们监管或监管的公司工作——在减缓或阻止这一现象方面一直是无效的。

政府和与之有业务往来的公司之间的旋转门，常常给人一种印象，即政府官员在授予或管理联邦项目和合同时，不恰当地偏袒某家公司。如果没有透明度和更有效地保护公众利益，五角大楼高级官员、军官和国防承包商之间的“旋转门”可能会耗费美国纳税人数十亿美元。

纳税人应该得到保护，就像私营企业一样。德怀特·d·艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)总统在1961年的告别演说中警告说，军工联合体的影响可能“危及我们的自由或民主进程”。

五角大楼官员和高级军事领导人的旋转门正在寻求利润丰厚的后政府职位，这正是原因所在。它常常把国防承包商的最大经济利益——过分庞大的五角大楼预算、无休止的战争和过高的武器系统——与军事效能和保护公民的最大利益混为一谈。

“政府监督项目”(POGO)一直认为，联邦道德法规错综复杂，不足以防止利益冲突。我们第一次深入研究这些法律，《合同政治》，揭示了旋转门如何导致机构捕获，以及大型国防承包商收集更多垄断权力的趋势。虽然这些趋势可能有利于国防行业的高管和股东，但它们会削弱竞争和业绩，导致军队和纳税人的价格上涨，这是有可能的削弱军队的战斗力。虽然自2004年我们发表第一份关于“旋转门”的报告以来，法律已经有所改善，但我们的调查发现，混乱的局面依然存在。

参议院军事委员会(Senate Armed Services Committee)的领导层在2017年表达了担忧，称国防部与最大的承包商关系过于密切，过于依赖它们。当时的军事委员会主席约翰·麦凯恩在波音公司前高管圣迭戈帕特里克·沙纳提名国防部副部长的确认听证会上指出:“纳税人90%的支出来自五个不同的公司。这不是我们的开国元勋们所想要的。”资深成员杰克·里德(D-RI)告诉记者“如果你从单独一个部门,你得到这个群体思维的可能性,这可能是危险的。”尽管存在这些担忧，参议院还是批准了沙纳汉的任职。

第二次世界大战之后，几位五星级的将军选择不走旋转门。乔治·马歇尔将军领导红十字会。在成为总统之前，德怀特·艾森豪威尔将军是哥伦比亚大学的校长。“在任何与政府有业务往来的公司担任采购职务的军官，都会给政府、他的公司和他自己带来麻烦。”1959年，奥马尔·布拉德利将军告诉众议院军事特别调查小组委员会 ：“政府的任何前成员都应利用他以前的职位对国防部或任何政府部门的成员施加任何影响，以便将合同授予他现在所属的公司。”

一些当代退休官员也在私营部门找到了利润丰厚的职位，但不会产生利益冲突。海军上将迈克·马伦，前参谋长联席会议主席，加入了Sprint董事会。海军中将威廉·伯克，前海军作战系统副主任，成为嘉年华游轮公司的首席海事官美国陆军第53任总工程师托马斯·p·博斯蒂克中将成为生物技术公司Intrexon的高管。“我发誓永远不和美国陆军工程兵团做生意。我不想利用我过去的职位与(美国陆军工程兵团)做生意，无论是为我自己还是为其他人做顾问，”博斯蒂克告诉POGO。

虽然很明显，在五角大楼退役后仍有不构成冲突的机会，但可悲的是，同样明显的是，越来越多的前军事和文职官员正在选择一条不同的道路。本报告中确认的绝大多数人没有违反任何法律或法规。然而，许多这样的例子确实表明，由于道德法规不足以保护公众利益，旋转门失去了控制。我们应该对政府官员的所作所为有信心基于对国家安全、对男女军人和美国人民最有利的决策。相反，这种制度被不正当的影响所扭曲，那些偏爱未来雇主或行业的公职人员会得到合同或高薪工作。公众有理由担心财富在国会大厦的集中和自我交易，美国最富裕的10个县中有5个位于华盛顿特区一小时车程内。2016 - 2017财政年度，华盛顿地区获得了所有联邦采购支出的17%。

这种以权谋私的体制早已为人所知，但公开反对它可能会损害军方和文职官员的后政府生涯。1983年美国空军的一份内部备忘录写道:“如果一位上校或将军站起来，对高昂的成本和低劣的质量大吵大闹，那么在他退休后，好人是不会来见他的。”“即使他对退休后在国防工业工作没有兴趣，他也在冒险小题大做。”今天，像“从战场到董事会会议室”这样的行业项目，为退休和即将退休的军官与私营公司(包括大型联邦承包商)配对，希望雇用新的领导。从“战场到董事会会议室”项目中受益的一个人是少将Mike Boera(美国空军退役)，他是空军项目主管和需求主管，并开发了武器系统的项目和商业计划。在他完成董事会会议室计划后，他成为雷神公司的情报、信息和服务的执行。他加入公司的那一年，他们收到了大约29亿美元的空军合同。

在某些情况下，旨在惩罚以权谋利工作的法律。最令人震惊的旋转门的例子之一涉及的主要副部长空军达琳·德鲁云,被曝光负责空军武器采办计划的管理从1993年到2002年，德鲁云帮助波音赢得数十亿美元的业务谈判,同时德鲁云在波音公司为她女婿获取工作,最后是她自己。2004年，德鲁云对一项共谋指控认罪，被判处9个月监禁。国会预算办公室发现，德鲁云在与波音公司谈判空中加油机交易的同时，寻求加入该公司，该交易将多收纳税人近57亿美元。在这种情况下，该系统最终发挥了作用，因为现有的法律确实禁止了德鲁云的恶劣行为。然而，这是一个不同寻常的情况。国防部采购办公室委托进行的一项研究发现了另外8项涉及德鲁云的采购行动，“采购过程似乎不正常或不正常，结果可能不符合政府的最佳利益。”该研究特别质疑单一来源决定的理由，合同调整作出在最初的授予之后，以及导致“对承包商的要求不那么严格，但政府的成本更高。”

旋转门只是国防部运作中几种不当影响的形式之一。虽然在本报告的范围之外，“反向旋转门”(国防产业官员加入政府后，有人担心他们会给以前的雇主提供优惠待遇)也是一个值得关注的问题。在部门领导层中，顶级承包商的比例过高。他的政府年初,奥巴马总统颁布了一项伦理行政命令禁止在离开机构两年内的人员到相关公司任职负责相关工作。发布不久，第一个放弃的是准备前往雷神公司的第一副国防部长威廉•林恩，他的最后一位副秘书鲍勃从政府退休后不久加入雷神公司的董事会。唐纳德·特朗普总统的国防部长詹姆斯·马蒂斯曾是通用动力公司的前董事会成员。副部长帕特里克·沙纳汉(Patrick Shanahan)来自五角大楼第二大承包商波音公司(Boeing)。竞选捐款、说客、专项拨款、行业赞助的旅行，以及旨在为特定承包商的项目获得政治支持的合同，也损害了采购系统的公平性和有效性。政府和公众对于其他形式的以权谋利有更多的信息，尽管仍然不够充分。例如，竞选捐款必须定期披露，注册的说客必须报告他们的支出和一般的游说活动，即将上任的行政部门官员必须披露他们在政府之外的立场。但是，当涉及到前政府官员的活动时，公众获得的信息却少得多。

时任总统特朗普公开反对这种利益冲突，他说：“我认为，任何提供这些大合同的人，在他们的一生中，都不应该被允许为一家国防公司工作，为一家生产这种产品的公司工作。”

公司将利用行业的所有工具来接触高级政府政策和项目官员：竞争优势;商业机会;纳税人的钱。

虽然所有这些以权谋私的方法都对公司产生了效果，但旋转门确实是让公司接到电话或在五角大楼内进行面对面会议的最快捷、最简单的方法。时任海军中将的海曼说：“我自己不会受到外部人士的压力，但他们会往上走，这样给我施加压力。”1959年，当被问及旋转门的问题时，瑞科弗告诉众议院监督委员会：“一般来说，这是在敦促我进行我们认为不值得的新项目……不愿花政府的钱几乎是颠覆性的。”

虽然伦理限制禁止一些“旋转门”冲突，但许多“旋转门”事件会造成实际的利益冲突，甚至表面上的利益冲突，虽然不明显是非法的，但也可能是阴险的。这样的冲突可能会导致偏袒、无效的武器和项目，以及糟糕的交易。因此，这些冲突可能会损害机构实现其使命，浪费纳税人的钱。

方法

许多后政府时期的就业伦理法律都着重于限制在政府机构和官员面前的游说或代表。《游说/代表禁令》禁止前联邦雇员就他们在担任公职期间处理的问题亲自与政府联系，并规定了一年或两年的冷静期，或根据所涉事项和他们的参与程度而定的永久限制。2008年，政府问责局的审计发现“承包商对前国防部官员的雇佣存在严重的低报现象。”为了设法处理利益冲突，国会在2008财政年度国防授权法案中要求国防部建立并维护一个数据库，以跟踪其高级官员和寻求在国防部承包商工作的官员的道德意见。不幸的是，这个被称为“后政府就业建议资料库”(AGEAR)的数据库从未公开，仅限于某些官员。而且，根据国防部监察长的几份报告，它是不完整的。值得注意的是，英国确实允许其公民看到其政府是如何为前内阁成员解释道德法律的。

此外，承包商在官员离开政府的两年内故意向有关联的官员提供补偿也是非法的，除非官员收到书面道德意见，允许他们获得补偿。承包商还必须证明他们遵守了这一限制，如果承包商不遵守这些要求，他们可能会被解除合同，暂停或禁止入职。

为进行这项调查，POGO编制并将继续更新高级部门官员和离职高级官员的数据库。我们的数据库和这份报告使用了公开可用的信息和通过《信息自由法》获得的信息，展示了如果公众能够看到AGEAR会是什么样子。我们的数据库包括从2008年到现在离开国防部的所有人，包括高级政治任命人员、O-6级以上的军官、37岁或同等文职人员；谁去了一个实体工作，在国防部有重大经济利益操作；当有人离开政府服务两年入职“冷静期”后，当他们加入一个实体，在政府工作中他们的表现有经济利益。对于国防承包商，我们将其定义为“重大财务利益”，即在一个财政年度内从国防部的合同中获得1000万美元或更多。这一财务门槛反映了国务院对其自身道德规范的标准。我们认为，两年的时间足够在保护该部决策过程的完整性和需要之间适当地取得平衡，人们需要谋生。有定量分析支持这样一种观点，即“影响力行业”根据个人与当前决策者的关系提供财务激励。伦敦经济学院2010年的一项研究发现，“当他们的前雇主离职时，曾在美国参议员办公室工作过的游说者的收入会减少24%——约17.7万美元。”在这一点上，前官员的价值不是基于他们认识谁，而是更恰当地基于他们的实质性技能和知识。

我们查阅了国务院网站和参议院的确认名单，以确定哪些官员属于我们的研究范围。在某些情况下，我们使用LinkedIn的个人资料，并在可能的情况下独立确认这些资料中的信息。我们还征求了这些公司和个人的意见，以确认这一信息。我们还根据《信息自由法》(Freedom of Information Act)提交了有关道德决定和获得国务院豁免的退役军官及其先前服役的信息的申请，这些军官被允许为外国政府工作。我们仍在等待海军、空军和国务院的回应。如果可以，我们会参考机构和雇主页面、公司和机构新闻稿、新闻报道、LinkedIn简介和财务披露文件，雇主名称是基于该官员加入公司时的实体名称。

对于排名前20位的承包商，我们观察了公司的高管、董事会成员和注册说客，以了解谁曾在政府工作过。不出所料，这些人中有一些是前国会工作人员或国防机构或军事机构的立法联络人。一些高管也是说客，并被列入了上述类别。很多说客受雇于多家承包商，所以“旋转门”的事例比人多。许多说客不是公司的雇员，而是通过外部公司雇佣的。

在我们的数据库和这份报告中，大多数的案例都是从五角大楼的高级职位直接为国防承包商工作的人，比如董事会成员或高管，或者是代表国防承包商的说客或顾问。然而，说客的定义已不再是说客——如果曾经是的话——它涵盖了所有兜售影响力的方法。《政治》(Politico) 2016年的一项调查显示，近年来实施的一项善意的游说改革不仅未能减缓“旋转门”的速度，而且还“造就了一整个职业影响力人士阶层，他们在影子里行事。”比如“政策顾问、战略顾问、行业协会负责人、企业政府关系主管、议程驱动的研究机构的附属机构。”

占据这些职位的许多人不需要注册为游说者。正如Politico的另一项调查所显示的，就连洛克希德·马丁公司的政府事务高级官员也没有登记为游说者。在2018年年中之前，Tom Eldridge一直是SAIC负责政府事务的高级副总裁，他在担任该职位时也没有注册工商总局没有回应记者就他为何未注册置评的请求。

当时的总统候选人唐纳德·特朗普似乎意识到了这一问题，并提出了一项道德改革五点计划，旨在“堵住所有前政府官员使用的漏洞，在我们都知道他们是说客的情况下，给自己贴上顾问和顾问的标签。”当我们发现他们或他们的公司与国防部签订合同，或他们为在国防部项目中有重大经济利益的公司提供咨询时，我们就包括顾问和战略顾问。除非另有说明，本报告中提到的实体和个人拒绝置评，或无法就我们的调查结果置评。

主要发现

2018年，排名前20位的国防承包商在2016财年中有645例雇佣前高级政府官员、军官、国会议员和高级立法人员作为说客、董事会成员或高管(见下图)。

由于一些说客为多个国防承包商工作，这样的例子比官员还多。在这些例子中，近90%的人成为了注册说客，其操作技巧是兜售影响力。

至少有380名国防部高级官员和军官进入私营部门，成为说客、董事会成员、管理人员或国防承包商的顾问。

POGO追踪到的国防部官员中，有四分之一(95人)在国防部前5大承包商(洛克希德·马丁、波音、雷神、通用动力和诺斯罗普·格鲁曼)工作。

进入旋转门的军官包括25名上将、9名上将、43名中将、23名中将。

国防承包商雇佣高级政府官员作为高管、董事或说客的实例

旋转门事件的数量肯定要比我们从公开资料中发现的数字高得多，因为这些资料在很大程度上依赖于公司和个人的自我报告。2006年，政府问责局对承包商和国税局数据的调查发现，52家承包商雇佣了2435名前国防部高级官员和采办官员，他们“曾担任将军、海军将领、高级主管、项目经理，合同官员，或其他采购职位，使他们在国防部后的就业受到限制。”

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