新规解读：公共数据登记管理制度的十问十答｜iLaw

2024年10月9日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》正式发布，这是国家数据局成立以来，研究起草的首个中央文件，也是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，业界关注度极高。10月10日上午，国新办举行新闻发布会，邀请国家数据局介绍公共数据资源开发利用情况，并答记者问。10月12日，国家数据局又将《公共数据资源授权运营实施规范（试行）（公开征求意见稿）》、《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》正式向社会公开征求意见。另结合发布会的现场实况，国家数据局正会同国家发改委，研究制定相关公共数据资源价格政策文件，近日即将出台。这就形成了公共数据资源开发利用的“1+3”政策体系规则，将会为公共数据开发利用的实践工作产生极大的推进、指引作用。

本文是公共数据资源开发利用新规解读系列的首篇文章，结合《意见》以及公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”的原则，笔者将解读拆分为“开发利用、登记管理、授权运营、流通交易”四大板块，在这一篇目中，笔者将通过全图解的方式归纳总结《意见》与新闻发布会全文，梳理逻辑、标记重点，意图让业界同仁一图读懂公共数据资源新规。

公共数据资源是掌握在各级党政机关、企事业单位手中，推动共享开放，开展授权运营，有利于充分释放数据要素价值的关键数据类型。业内有一种广泛的比喻，可以从侧面说明公共数据资源的开发价值：从数量上看，公共数据与非公共数据比为二八开；从价值上看，公共数据与非公共数据的比为八二开。然而，虽然在《意见》发布以前，各省、市、县一级就已经基于数字化治理、数字化政务服务的需求，进行了公共数据资源平台/中心的建设，形成了公共数据的“湖”或“池”。但是由于种种原因，这些“湖水”是“静止的、沉淀的”，被公开的公共数据只占极少量，公共数据的资源价值远没有被充分开采释放。

那么，目前国家提出的公共数据资源登记制度，就是解决上述问题的一大必要前提。一方面，数据资源登记是“摸家底”，搞清楚各级党政机关、企事业单位手中到底有什么数据，分别在哪里，这直接有利于明确公共数据共享、开放、授权运营的客体到底有什么问题；另一方面，开展公共数据资源登记能够建立资源发现的渠道，通过发布登记信息，提供查询服务，可以更有效地促进供需对接，便于市场发现数据价值，吸引更多市场主体入场开发更多数据产品，催生出更多能落地、有价值的数据应用场景，这将直接有利于解决数据交易流通的问题。这样看来，公共数据资源登记就是“供得出、流得动、用得好、保安全”的必要前提，这也是笔者坚持将公共数据资源登记这一板块放在系列解读第二篇的原因。

为能让更多关注数据要素行业的同仁们迅速获取关键信息，此篇笔者将采用十问十答的形式，简明扼要地整合公共数据资源登记制度的合规要点。

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谁有资格申请登记？

关于登记主体，依据《暂行办法》第三条第二款规定，只要依法履职或提供公共服务，亦或是其他“根据工作职责”而直接持有、管理公共数据资源，以及被授权运营公共数据资源的法人或非法人组织，都应当对公共数据资源进行登记。而对于持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源，鼓励登记。结合实践，只有对公共数据资源进行强制性登记，才能从起点解决数据“供得出”的问题，才能引导市场上各类主体参与到数据要素行业中来，发挥“市场驱动”效应。

谁能成为登记机构？

《暂行办法》第三条第三款：“登记机构，是指由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。”这一条款对于登记机构的类型进行了明确，即必须是事业单位。而具体执行登记并实现全流程合规监管的载体就是公共数据资源登记平台，《暂行办法》中亦明确了登记平台的定义，即支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统，并在第十六条明确规定了国、省两级数据登记分工界面：“建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。在全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。”

但是，结合目前各地的数据登记平台看，多数运营主体都不是事业单位，那么未来是否会在各个地方成立新的、专门的事业单位来执行落地公共数据统一登记的平台，以及后续如何整合、对接目前已建成的其他数据登记平台，均成为摆在眼前的实际问题。

尤其值得关注的是，现在已有很多符合《暂行办法》的登记主体将其持有或被授权运营范围内的公共数据资源在各地方登记平台或数据交易所完成了登记。依据《暂行办法》第十条第一款：“本办法实施前已开展授权运营的，登记主体应按首次登记程序于本办法实施后的30个工作日内进行登记。”这一条款说明了对于历史情形处理的原则，但仍然属于登记程序合规性的层面。那些已经对公共数据资源或数据产品进行登记的大量登记主体，一定会更为关注其在其他登记平台或数据交易所已完成的登记的效力认定，换言之，《暂行办法》中规定的登记与在其他平台已取得的登记之间的区别与联系是什么？若这个问题不予以明确，可能会在《暂行办法》正式实施之前，或是登记机构尚未搭建完成之前，影响市场上多数登记主体进行公共数据资源开发利用的效率和积极性。

登记的客体是什么？

此问题回归《暂行办法》中对于公共数据资源的定义：“公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。”

此前，各地方实践中规定的公共数据范围，往往是“履行公共管理与服务职能的组织”，例如《浦东新区公共数据授权运营管理若干规定（草案）》所称的公共数据是指本区国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织，在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据。《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》所称公共数据是指本市各级国家机关、经依法授权具有管理公共事务职能的组织在履行职责和提供公共服务过程中处理的各类数据。

而《暂行办法》中的定义明显增加了“企业单位”且没有对主体增加履行公共管理和服务职能的前缀作为限定，而是通过行为界定的方式，扩大了公共数据资源的主体来源。其次，定义中更突出的是“具有利用价值”这几个字，强调价值则对于可登记的公共数据资源进行了提纯，便于未来进行数据产品和服务的开发并走向交易与应用的大市场，将数据要素×的工作落到实地。

怎么进行登记？

（1）原则性要求。

《暂行文件》表示，登记机构将执行全国统一的登记管理要求，且登记机构不能跨越层级和地域提供登记服务，应当建立健全数据资源登记管理责任机制，履行数据安全保护义务，妥善保管登记信息。这里要特别说明的是，并非由登记机构直接保管这些申请登记的公共数据资源的原始数据集，而仅是提供登记数据集的记录工作。

国家数据局建立公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互通互联，避免公共数据资源重复登记。在全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。

（2）内容性要求。

登记主体应准确如实地提供登记材料，并对登记材料内容的真实性、完整性、合法性、有效性负责。若公共数据资源同时被多个主体合法持有时，可以由多个登记主体协商共同提出登记申请，或协商一致后确定某一单独主体作为代表提出登记申请。但是，《暂行办法》第七条规定，登记主体经业务审核后，通过登记平台提出登记申请。这里的“业务审核”具体的含义和范围包括什么，以及这是否为申请登记的前置条件，笔者期待能在正式文件中予以进一步明确。

其次，登记主体在申请登记前应当自行或委托第三方专业服务机构，通过技术手段在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，确保数据来源可查、加工可控。第三方专业机构应当具备相应管理和技术能力与从业操守，并能通过哈希加密、可信时间戳、SaaS开放平台、司法区块链等手段，在原始数据不出域的情况下对于数据公证存证，确保数据真实、完整、可追溯。这一要求是保障数据安全性、数据资产可信度的手段。

（3）程序性要求。

公共数据资源登记一般包含五个环节：登记主体申请—登记机构受理—登记机构审查—登记机构公示—登记机构凭证发放。

【材料】在申请登记时，登记主体应当按照规定提交主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料。

【受理】登记机构应当自收到申请日起，3个工作日内予以受理。申请材料不齐全或不符合规定的，需要一次性告知登记主体补正，并按新补充后重新提交的申请日期起算受理日期；自受理之日起20个工作日内完成审核；不予受理或审查未通过的，应当向登记主体及时说明原因。

【公示与发证】登记审查通过后，由登记平台向社会公示10个工作日，公示内容主要包括登记主体名称、登记类型、登记数据名称、数据内容简介。公示期内对公示信息有异议的，相关当事人应当实名提出异议并提供必要证据材料，登记机构应当对异议进行调查审核，异议成立的，应终止登记。公示期满无异议的，登记机构应当按照国家数据局制定的电子凭证统一规范，向登记主体发放电子凭证。

公共数据资源登记的四种类型：首次登记、变更登记、更正登记、注销登记。鉴于《暂行办法》第十条中有每种类型的情形展开，此文作为问答形式的解读篇，不想大量粘贴具体条款，具体可详见办法原文。在此处仅对于变更登记中规定的三类变化情形中的“重要更新、重大变化”持有进一步解释的意见，并建议对变更登记的时限做出明确的规定。

登记的目的是什么？

①公共数据资源开发利用的底座是数据安全，规范全国的公共数据资源登记为数据安全提供保障；

②登记是数据合规管理的起点，登记行为能为公共数据资源的开发利用提供合规的支撑作用；

③通过强制性登记行为实现公共数据资源全国性摸底，直接解决数据“供得出”问题，推进解决数据“流得动、用得好”问题。

登记后如何监督管理？

登记颁发的电子凭证原则上有效期为三年，自发证之日起计算；期满且需继续使用的，登记主体应当在期满前60日按照规定续展，每次续展期最长为三年，但不得超过授权运营期限。对于授权文件运营期限不超过三年的，凭证有效期以实际运营期限为限。期满未续展的，由登记机构予以注销并公告。

【登记撤销】登记主体有隐瞒事实、弄虚作假或提供虚假登记材料；擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；非法使用或利用电子凭证进行不正当获利；其他违反法律法规的情况的，经审核认定后由登记机构撤销登记。

【责任承担】登记机构、登记主体、第三方专业服务机构存在违反有关法律行为的，依法承担相关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

登记机构与数据交易所的关系是什么？

公共数据资源登记机构和数据交易所在数据管理和流通领域中各自扮演不同的角色，但两者之间存在一定程度的联系和互动。公共数据资源登记机构通过登记和确权，更加注重数据的合规性和安全性，为数据交易所提供了合法合规的数据来源；而数据交易所则更加关注数据的交易效率和价值实现，其通过资源整合和交易撮合，促进了公共数据资源的流通和利用。

登记机构与其他数据登记有什么区别？

实践中，数据资产登记已较为普遍。例如数据交易所在数据产品交易前，就要求数据提供方在数交所平台上完成登记、上架/挂牌，而登记的客体不限于公共数据资源这一种数据类型，同时，这种登记的目的、作用并非数据确权（详情可见笔者另一篇文章

第三方专业机构的业务机会有什么？

《暂行办法》共27条，其中4条提到了第三方专业机构，可见国家数据局对于第三方专业机构以提供数据服务的方式参与进数据要素市场整体上持有支持鼓励的态度。笔者认为，第三方专业机构可以提供的数据服务有以下几类：

仅从笔者团队为客户提供的多个数据资产入表项目中看，多数拟入表客户的数据合规体系建设并不健全，数据合规的评估也或多或少存在法律上的瑕疵，因此在项目进行的过程中，我们需要为客户做很多数据合规上的“补课”以降低其存在的合规风险。

另外，在笔者多次为企业、行业同仁进行数据业务培训时，有不少从业人士向我们反馈，希望能够在课堂内部直接给出一套“数据合规/法律意见书模板”，以方便其能完成交付；这个要求并非不能满足。但是作为讲师，笔者更希望的是授之以渔，而非授之以鱼。目前，仅从数据行业法律服务的第三方专业机构来看，有很多从业人士对于相关服务的认知就是“提供服务就是为了交付项目，而交付项目的方式就是直接套模板去出一个法律意见书”；更有一些项目，客户不需要进行数据合规性的评估，只需要公司出具一个合规承诺书，即可作为数据合规的评定材料。在笔者看来，数据业务十分复杂，能够看到的交付内容只是专业的冰山一角，平心而论，客户和其他市场主体并非数据法律服务的从业者，对此缺乏了解，无可厚非。然而，若准备从事数据合规的法律人士对我们的专业服务的理解也浮于表面，未来数据业务的法律服务市场难免会越做越窄。在数据要素市场发展的初期，笔者团队强烈建议大家能真正踏实下来，不再为了交付而交付，不再为了低价竞争而减损专业，由此，才能避免为数据企业的未来发展埋下隐患。数据服务市场广阔，却道阻且长，唯有坚守专业方能历久弥新。

登记凭证是否具有司法效力？

在司法实践中，数据登记凭证的效力认定主要依赖于其能否作为证明数据持有和数据来源合法性的有效证据。以全国首例涉及取得《数据知识产权登记证》的数据竞争案件为例，北京知识产权法院在该案中认定《数据知识产权登记证》在司法程序中具备初步证据效力。这意味着，数据知识产权登记证书可以作为原告享有数据财产权益的初步证据，也可以作为其数据收集行为或数据合法性来源的初步证据。

《北京审判》2023第11期北京知识产权法院课题组在《数据登记制度研究》一文中表示：“配合数据交易备案证明的数据持有证书，在诉讼中赋予其初步证据的效力。如果当事人仅提交数据持有证书，不足以构成其享有该数据产品相关权益的初步证据，其仍需提交其他佐证。如果当事人提交的数据持有证书配有数据交易备案证明，则可以作为认定其对该数据产品享有相关权益的初步证据，对方当事人如果要否认需要提交相反证据。”

可见，虽然《意见》和《暂行办法》本身并不直接作为司法认定的依据，但它在政策层面为公共数据资源的开发利用提供了指导和支持。在司法实践中，法院可能会参考相关政策性文件的精神和原则，但具体的法律适用仍需依据宪法、法律、行政法规等具有法律效力的规范性文件。

校对：宋泽明实习律师

END.

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