近年来，终端设备直连卫星产业已成为全球卫星移动通信领域发展的重点之一，更成为促进新质生产力发展的强大动力。党中央、国务院高度重视终端设备直连卫星产业建设发展。“十四五”规划纲要指出，“建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的信息基础设施”。《“十四五”国家信息化规划》指出，“加强新型网络基础架构和6G研究，加快地面无线与卫星通信融合、太赫兹通信等关键技术研发”“加快布局卫星通信网络等面向全球覆盖的新型网络……加快北斗系统、卫星通信网络、地表低空感知等空天网络基础设施的商业应用融合创新”。《“十四五”信息通信行业发展规划》指出，“推进卫星通信系统与地面信息通信系统深度融合，初步形成覆盖全球、天地一体的信息网络，为陆海空天各类用户提供全球信息网络服务”。
伴随着终端设备直连卫星产品和服务加快普及，技术滥用风险也同时对传统网络管理方式带来新挑战，由此带来的网络安全风险、数据安全风险、个人信息保护风险和电信网络诈骗风险等不容忽视，迫切需要统筹高质量发展和高水平安全，设置好“红绿灯”。为规范对终端设备直连卫星服务的管理，国家互联网信息办公室等有关部门联合起草《终端设备直连卫星服务管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），拟通过制度手段建立健全终端设备直连卫星产业规范，统筹发展与安全，切实回应产业需要和安全关切，整合梳理全链条、多层次、立体化的终端设备直连卫星服务管理体系。《征求意见稿》共五章四十一条，主要体现了以下特点：
一是明确终端设备直连卫星服务管理的适用范围，表明国家坚持发展和安全并重，促进创新和依法治理相结合。从技术特点出发，明确了“终端设备”和“终端设备直连卫星服务”定义，为产业发展可能涉及的多种形态终端设备及服务模式的管理“打好提前量”；从“服务管理”和“终端设备管理”两方面明确了规定的适用范围，涵盖向我国境内提供服务的行为，以及我国境内涉及终端设备生产、组装、提供、销售和使用的全链条全环节；明确国家坚持发展和安全并重、促进创新和依法治理相结合的原则，表明国家对于终端设备直连卫星服务在技术研发、基础设施建设、服务发展和应用等方面的鼓励支持态度；明确了涉及终端设备和终端设备直连卫星服务的一般规定，并且要求任何组织和个人不得利用终端设备直连卫星服务制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的内容。
二是着重强调促进终端设备直连卫星产业发展，明确涵盖多方面、多层次的十二条促进措施。终端设备直连卫星产业正处于技术突破期，2023年被称为“手机直连卫星网络元年”，包括我国在内的全球主要国家积极推动卫星星座建设，全球各大通信公司以及手持、车载终端设备厂商纷纷展开产品和业务布局，星地融合网络成为未来信息通信的重要演进趋势。终端设备直连卫星功能在地面网络信号覆盖不佳地区，以及突发事件应对、应急通信保障和弥合数字鸿沟等场景下具有重要作用。《征求意见稿》规定十二条发展与促进措施，明确对终端设备直连卫星服务在技术研发、融合创新、应用生态以及数据资源利用等方面的支持；鼓励在终端设备直连卫星服务有关基础设施依法依规建设和资源共享；支持卫星通信与地面移动通信的融合发展；鼓励通过终端设备直连卫星服务提高网络覆盖水平和应急保障能力；明确建立和完善终端设备直连卫星服务标准体系；鼓励、支持和引导各类企业在相关技术产业发展中发挥作用；鼓励开展人才培养和典型应用宣传推广；明确国家鼓励平等互利开展终端设备直连卫星服务有关的国际交流与合作。
三是细化落实上位法在终端设备直连卫星服务场景的理解适用，明确市场主体预期。终端设备直连卫星服务既涉及对电信业务、电信设备设施的管理，也涉及对以直连卫星方式开展的互联网信息服务的管理，需要将分散于其他法律、行政法规和部门规章中的有关管理规定进行整合，明确对于终端设备、终端设备直连卫星服务和有关基础设施的管理要求。《征求意见稿》明确终端设备以及向境内提供终端设备直连卫星服务的，应当依照法律法规的规定，取得有关许可和核准，采取措施防范非法设备入境；明确服务提供者应当在服务提供过程中符合市场秩序，保障消费者合法权益；明确终端设备直连卫星服务涉及的基础设施建设活动的管理要求；明确提供终端设备直连卫星服务的，应当使用符合规定的通信业务资源，涉及的地面设施和数据处理活动应当位于我国境内，并且满足法律、行政法规中有关网络安全、数据安全、个人信息保护、反电信网络诈骗、违法信息处置和真实身份验证的要求，建立健全投诉、举报机制；明确服务任何组织和个人不得利用终端设备直连卫星从事违法犯罪活动的禁止性要求。
作者:刘金瑞 中国法学会法治研究所研究员
为了促进和规范终端设备直连卫星服务健康发展，维护国家安全和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律法规，我办会同有关部门起草了《终端设备直连卫星服务管理规定（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出反馈意见：1.通过电子邮件方式发送至：[email protected]。
2.通过信函方式将意见寄至：北京市海淀区阜成路15号国家互联网信息办公室信息化发展局，邮编100048，并在信封上注明“终端设备直连卫星服务管理规定征求意见”。
（征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为了促进和规范终端设备直连卫星服务健康发展，维护国家安全和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》、《中华人民共和国电信条例》、《中华人民共和国无线电管理条例》等法律法规，制定本规定。第二条 向中华人民共和国境内提供终端设备直连卫星服务，以及在中华人民共和国境内生产、组装、提供、销售和使用支持直连卫星服务的终端设备的（以下称终端设备），适用本规定。第三条 国家坚持发展和安全并重、促进创新和依法治理相结合的原则，支持终端设备直连卫星技术研发和基础设施建设，规范终端设备直连卫星服务发展和应用。第四条 生产、组装、提供、销售和使用终端设备，提供、使用终端设备直连卫星服务的，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德和伦理道德，遵守商业道德和职业道德，诚实守信，履行安全保护义务，承担社会责任，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益。第五条 任何组织和个人不得利用终端设备直连卫星服务制作、复制、发布、传播含有煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，危害国家安全和利益、损害国家形象，煽动分裂国家、破坏国家统一和社会稳定，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视，暴力、淫秽色情，以及虚假信息等法律、行政法规禁止的内容。第二章 发展与促进
第六条 支持终端设备直连卫星技术研究，鼓励终端设备直连卫星技术推广和创新发展。第七条 鼓励终端设备直连卫星服务有关的卫星通信系统、关口站、地球站和配套通信平台等基础设施依法依规建设和资源共享，推进开展试用系统先行试验。第八条 支持卫星通信与地面移动通信融合发展，促进网络架构、技术体制等兼容互通以及频谱资源高效利用，构建系统完备的产业体系。第九条 鼓励通过终端设备直连卫星服务为地形气候复杂地区、自然保护区等无信号覆盖区域，以及地面通信网络弱覆盖区和易中断区、海岛海域等提供网络接入服务，提高我国网络覆盖水平。第十条 促进终端设备直连卫星服务在火灾、洪涝、地震、台风等自然灾害防灾减灾救灾，以及安全生产、野外作业、搜寻救援等领域的应用，提高应急通信保障能力。第十一条 支持终端设备直连卫星服务数据开发利用，促进数据资源优化配置和数据要素价值释放。第十二条 积极推进终端设备直连卫星服务与新一代信息通信技术融合创新，鼓励探索技术融合新应用新业态，培育、发展终端设备直连卫星开发利用和安全产业生态。第十三条 建立和完善终端设备直连卫星服务标准体系。国务院标准化行政主管部门和国家有关部门根据各自的职责，组织制定并适时修订有关终端设备直连卫星服务管理以及产品、服务和运行安全的国家标准、行业标准。第十四条 鼓励国家有关部门、行业组织、企业、教育和科研机构在终端设备直连卫星技术人才培养、教育培训等方面开展协作。第十五条 鼓励、支持和引导各类企业在终端设备直连卫星产业发展中发挥作用，激发国有企业和民营企业创新活力，共同繁荣终端设备直连卫星产业。第十六条 支持终端设备直连卫星服务典型应用宣传推广，促进终端设备直连卫星服务普及。第十七条 鼓励平等互利开展终端设备直连卫星服务有关国际交流与合作，积极参与相关国际规则和标准制定。第三章 设备设施与服务管理
第十八条 向中华人民共和国境内提供终端设备直连卫星服务，以及在境内生产、组装、销售终端设备的，应当依照《中华人民共和国电信条例》、《中华人民共和国无线电管理条例》等法律法规的规定，取得相关许可和核准，仅可支持连接在境内合法运营的卫星通信系统。第十九条 涉及终端设备入境的，进口货物收货人、携带终端设备入境的人员、寄递终端设备的收件人，应当主动向海关申报并配合查验，依据《中华人民共和国无线电管理条例》办理相关设备入境手续，但海关总署对入境申报、查验另有规定的除外。第二十条 终端设备直连卫星服务提供者应当合理确定服务资费标准，保障消费者合法权益，不得实施排除、限制竞争等破坏市场秩序的行为。第二十一条 终端设备直连卫星服务有关的卫星通信系统、关口站、地球站、配套通信平台等基础设施建设活动，应当符合网络安全、数据安全和国防建设相关法律法规，以及国务院投资、电信主管部门、国家无线电管理机构的有关规定和国家标准的强制性要求。 任何组织和个人不得实施非法侵入、干扰、破坏终端设备直连卫星服务基础设施的活动，不得危害终端设备直连卫星服务基础设施安全。第二十二条 向境内提供终端设备直连卫星服务，应当使用符合法律法规规定的互联网协议地址、互联网域名、码号等通信业务资源。 向境内提供终端设备直连卫星服务，应当避免对其他依法设置、使用的无线电台（站）造成有害干扰。第二十三条 利用终端设备直连卫星方式从事广播电视节目传送业务和网络视听节目业务的，应当符合国务院广播电视主管部门有关规定，前端节目集成平台应当接入国务院广播电视主管部门有关监测监管系统和收视大数据系统。第二十四条 终端设备直连卫星服务提供者为用户办理终端直连卫星服务，应当在签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的或者实名验证未通过的，终端设备直连卫星服务提供者不得为其提供相关服务。第二十五条 终端设备直连卫星服务提供者应当依照《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规的规定和国家标准的强制性要求，做到与国家安全、网络安全需求同步规划、同步建设、同步运行，履行网络安全、数据安全和个人信息保护义务，落实网络安全等级保护制度、通信网络安全防护制度、数据分类分级保护制度，采取必要措施保障数据和个人信息安全，防范违法犯罪活动，保障卫星通信系统安全稳定运行。第二十六条 终端设备直连卫星服务提供者发现用户发布、传输法律法规禁止的信息的，应当立即停止传输，依法采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。发现不良信息的，应当按照网络信息内容生态治理有关规定予以处置。第二十七条 终端设备直连卫星服务提供者应当依照法律法规的规定，履行电信网络诈骗风险防控义务，建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任制度，开展终端设备直连卫星服务涉诈风险安全评估。第二十八条 向中华人民共和国境内提供终端设备直连卫星服务，应当将关口站、地球站等地面设施建设在境内，或者使用境内的地面设施，接入在境内合法运营的地面通信网络。境内用户数据应当在境内地面设施处理，未经批准不得经由卫星转发至境外关口站、地球站等设施。 提供和使用终端设备直连卫星服务，涉及数据出境的，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定。第二十九条 向中华人民共和国境内提供终端设备直连卫星服务，涉及国际通信的，应当通过国务院电信主管部门批准设立的国际通信出入口进行，不得利用国际通信传输信道从事非法活动。 未经国务院电信主管部门批准，不得在中华人民共和国境内使用境外机构、组织或个人的卫星通信资源用于终端设备直连卫星服务。第三十条 终止提供终端设备直连卫星服务的，终端设备直连卫星服务提供者应当依照法律法规的规定，制定可行的用户善后处理方案，报国务院电信主管部门批准，并及时按规定办理注销或变更相关许可和核准手续。第三十一条 终端设备直连卫星服务提供者应当依照法律法规的规定，建立落实相关管理制度，采取技术措施和其他必要措施，防范终端设备直连卫星服务被用于实施违法犯罪活动。 终端设备直连卫星服务提供者发现用于实施违法犯罪活动的终端设备，应当及时采取措施阻断其接入卫星服务，并向公安机关等主管部门报告。 任何组织和个人不得违反国家有关规定，制作、销售、提供相关设备、软件、工具、服务，为他人通过终端设备直连卫星服务获取、传播法律法规禁止的信息以及他人利用终端设备直连卫星服务实施违法犯罪活动提供技术支持等帮助。第三十二条 终端设备直连卫星服务提供者应当建立健全投诉、举报机制，设置便捷的投诉、举报入口，公布处理流程和反馈时限，及时受理、处理公众投诉、举报并反馈处理结果。第四章 监督管理和法律责任
第三十三条 网信、发展改革、工业和信息化、公安、国家安全、海关、市场监管、新闻出版、广播电视等部门，依据各自职责依法开展对终端设备和终端设备直连卫星服务的监督管理。 国家有关主管部门针对终端设备直连卫星服务技术特点以及在有关行业和领域的服务应用，应建立完善相适应的科学监管方式。第三十四条 国家网信部门会同有关主管部门，建立健全信息共享、会商通报、联合执法、案件督办、信息公开等工作机制，协同开展设施设备和服务管理工作。第三十五条 提供具有舆论属性或者社会动员能力的终端设备直连卫星服务，应当按照国家有关规定开展安全评估。 开通终端设备直连卫星服务，应当建立电信新业务安全评估制度，并具备相应的技术保障措施。第三十六条 在境内提供终端设备直连卫星服务以及生产、组装、提供、销售和使用终端设备不符合法律、行政法规和本规定的，国家有关主管部门应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施予以处置。第三十七条 国家有关主管部门依据法律法规和职责对终端设备直连卫星服务开展监督检查，终端设备生产者和终端设备直连卫星服务提供者应当依法予以配合。第三十八条 违反本规定提供、使用终端设备直连卫星服务以及有关终端设备的，由网信、发展改革、工业和信息化、公安、国家安全、海关、市场监管、新闻出版、广播电视等部门依照有关法律法规的规定处理。 构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五章 附则
（一）终端设备，是指能够接入卫星通信系统进行语音呼叫、短信收发或数据交换的民用手持终端、便携式终端、固定终端和航空器、船舶、车辆等载具上搭载的支持直连卫星服务的终端。 （二）终端设备直连卫星服务，是指利用终端设备通过无线通信方式，不经过中转设备，直接连接通信卫星提供语音呼叫、短信收发或数据交换服务的活动。 （三）关口站，是指卫星通信链路中用于信号中继、转接、分析等处理，可以接入地面固定网络、地面移动通信网的地面设施。 （四）地球站，是指设置在地球表面或者地球大气层主要部分以内，与卫星通信或者通过卫星与同样具有无线电收发功能的设施、设备通信的设施、设备。 （五）配套通信平台，是指专门用于终端设备直连卫星服务，以实现卫星通信功能的综合性通信设施和软件系统，包括关口站和地球站控制系统、信号处理系统、数据传输系统、通信协议管理系统等。第四十条 利用终端设备直连卫星方式从事新闻、出版、教育等互联网信息服务以及广播电视节目传送业务和网络视听节目业务的，应当依法取得相应许可。
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