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政务数据作为政府信息化建设的重要载体，见证着电子政务四十余年的发展历程，作为助力国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎，本文论述了政务数据在不同的历史发展阶段，在概念内涵、发展重点、政策布局及技术演进等方面经历的重重变化。
政务数据，又称之为政务数据资源，是指政府在行使职能、提供公共服务、对数据进行再加工处理等环节过程中沉淀的资源。这些资源包括与政府存在状态相关的数据、政务运作过程中产生的数据以及政府运营和实施管理过程中经过采集、生产或转换而形成的数据等。
政务数据是政务信息资源理念在数据要素大背景下的发展延伸。在早期政策文件中多使用“政务信息资源”来指代信息载体的形式，随着大数据、区块链、人工智能等为代表的新一代数字化技术的不断发展，相关概念表述逐步由强调“信息载体”向着强调“要素资源”的方向逐渐过渡。各部门发布政策文件中，政务信息资源、公共信息资源、政务数据（资源）、政府数据、公共数据（资源）等概念均存在交叉，不同地区在制定与省（自治区、直辖市）政务数据管理相关的政策文件时，对于数据的定义亦存在差异，详见表1。总体来说，“政务数据”“政务信息资源”的表述主要应用于数字政府场景下，强调数据在政务领域的决策支撑作用，“公共数据”“公共信息资源”的表述主要应用在开发利用场景下，强调数据资产价值的探索。本白皮书主要关注数据资源在民生服务、经济运行等政务服务典型场景下的应用，兼顾考虑政务数据在要素市场培育过程中的潜在作用。政务数据是数据要素市场最重要的数据供给来源之一。《数字中国发展报告（2022年）》显示，全国一体化政务数据共享枢纽发布各类数据资源1.5万类，累计支撑共享调用超过5000亿次；《国家数据资源调查报告（2021）》调查显示，互联网、政府、媒体、公众服务和专业服务、交通五个行业数据产量占全国行业机构数据总产量的65%左右，其中政务数据总量在五个行业中排名第二。2021年6月，《中华人民共和国数据安全法》提出，要推进政务数据安全与开放，提高政务数据的科学性、准确性、时效性，提升运用数据服务经济社会发展的能力；2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出要创新数据管理机制，强化政府部门数据管理职责，加强对政务数据、公共数据和社会数据的统筹管理，全面提升数据共享服务、资源汇聚、安全保障等一体化水平；2022年12月，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。综合以上文件，政务数据的表述侧重于服务保障电子政务及数字政府建设，从开放程度上来看，政务数据、公共数据、社会数据开放度依次增强，政务数据为公共数据开发利用提供重要数据来源。典型提法 | 内涵 | 代表地方 |
政务数据 | 政务数据是指国家机关、事业单位、社会团体或者其他依法经授权、受委托的具有公共管理职能的组织和公共服务企业（以下统称数据生产应用单位）在履行职责过程中采集和获取的或者通过特许经营、购买服务等方式开展信息化建设和应用所产生的数据。 | 福建 |
政务信息资源 | 政务信息资源，是指政务部门在履行职责过程中形成或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。其中，政务部门，是指政府部门、法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织。本办法也适用其他依法经授权具有公共管理职能的组织。 | 江苏、安徽等 |
公共数据 | 公共数据，是指本市各级行政机关和公共服务企业在履行职责和提供服务过程中获取和制作的，以电子化形式记录和保存的数据。 | 北京、上海、浙江、吉林、深圳等 |
公共信息资源 | 公共信息资源，是指政务部门和公共企事业单位（以下简称公共机构）在依法履职或生产经营活动中制作或获取的，以一定形式记录、保存的非涉密文件、数据、图像、音频、视频等各类信息资源及其次生信息资源。 | 海南等 |
政务数据的发展可以概括为政务信息化建设阶段、信息资源共享阶段、平台化建设阶段、数据资源体系建设阶段等4个阶段。阶段一：政务信息化建设阶段（2015年以前）。国家层面，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发(2002)17号)提出要建设包括金财工程、金农工程、金盾工程、金保工程、金税工程、金关工程、金水工程、金质工程、金审工程、金卡工程、金贸工程、金企工程等在内的12项电子政务重点业务系统。2006年1月，中央人民政府门户网站正式开通。产业层面，全面推进中央、省、市、县四级政府网站建设，支持县级政府运用电子政务平台开展政务公开和政务服务试点工作，面向公众提供简单的政府信息公开、办事流程在线查询和政民互动等功能，这一阶段政务信息化建设已形成了初步规模，随着电子政务发展的逐步深入政务信息资源不断得以积累。阶段二：信息资源共享阶段（2015年-2017年）。国家层面，“十二五”时期，云计算、大数据成为重要发展主题，国家相继印发《中国云科技发展“十二五”专项规划的通知》《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，实施国家大数据战略、启动基础设施建设，2016年10月，习近平总书记在主持第十八届中共中央政治局第三十六次集体学习时强调：“以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。为落实有关要求，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法的通知》，规划开展国家政务信息资源目录和国家数据共享交换平台建设。产业层面，各地方各行业积极响应重要号召，推进“互联网+政务服务”，积极部署开展私有云基础设施建设，这一过程中沉淀形成大量中小型、分散性的地方性和行业性数据平台，政府多通过采购方式自建数据平台并选用开源软件承载数据资源，该阶段数据治理尚处于起步阶段。阶段三：平台化建设阶段（2017年-2022年）。国家层面，中央协同各地方启动推进“全国一体化在线政务服务平台”“国家级共享交换平台”建设，同年印发《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》及算力枢纽实施方案，加快推进一体化大数据中心建设，强调完善云资源接入和一体化调度机制，深化政务服务和监管大数据分析应用。产业层面，各地方各部门按照国家关于数据共享和体系化建设的有关要求，借助横向联动、纵向贯通的数据共享交换体系实现数据交换，以一体化平台建设为抓手对政府内部算力和数据资源进行统一纳管，例如应急管理部应急信息资源管理平台、生态环境部“一带一路”生态环保大数据服务平台、浙江一体化数字资源系统、山东省一体化大数据平台、广东省政务大数据中心等，随着数据资源的进一步集聚，政府通过外部采购数据治理服务，运用专业数据软件工具集不断提升数据加工处理能力。阶段四：数据资源体系建设阶段（2022年至今）。国家层面，发布《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》《关于加强数字政府建设的指导意见》，积极推进“1+32+N”全国一体化政务大数据体系整体布局，在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《数字中国建设整体布局规划》等顶层文件基础上，推动发展高效协同的数字政务，防治“指尖上的形式主义”，规范政务移动互联网应用程序管理，加快构建全国一体化算力网，推动算力、数据、算法融合发展。产业层面，截止2022年全国已建设形成26个省（自治区、直辖市）级政务数据平台、257个市级政务数据平台、355个区县级政务数据平台，并在已有政务数据平台基础上，推进知识、算法、模型、规则、智能组件等融合应用，加强对于上层算力资源、数据资源、应用工具资源和算法资源的统一纳管，进一步完善政务数据资源体系建设的配套能力，探索开展数据资源的场景化应用。在国家政策层面，2022年9月，国务院办公厅发布《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出要充分整合政务数据资源和平台系统，从统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等8个方面组织推进全国一体化政务大数据体系建设，并给出了体系建设的总体架构图。12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，明确三权分置和授权机制，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，指引各地区培育构建数据要素市场。在地方政策方面，在国务院发布政策后，各地也相继发布政务数据政策文件，将政务数据建设纳入本地区数字政府建设总体规划，通过加强数据要素顶层文件设计、构建数据条例、管理办法等法律法规推动数据价值加速释放。具体政策发布情况详见表2。 | 文件名称 | 发布/实施时间 |
| 《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》 | |
《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》 | |
| 《天津市促进大数据发展应用条例》 | |
| 《关于印发河北省一体化政务大数据体系建设若干措施的通知》 | |
《河北省政务数据共享应用管理办法》 | |
| 《山西省政务数据安全管理办法》 | |
| 《关于印发全区一体化政务大数据体系建设工作方案的通知》 | |
| 《辽宁省遥感影像数据统筹共享管理办法》 | |
| 《吉林省大数据产业发展指导意见》 | |
| 《上海市数据条例》 | |
《上海市公共数据共享实施办法》 | |
《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方（2023-2025年）》 | |
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| 《关于印发浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）的通知》 | |
《浙江省公共数据和电子政务管理办法》 | |
| 《安徽省政务数据资源管理办法》 | |
| 《福建省大数据发展条例》 | |
| 《江西省数据应用条例》 | |
| 《山东省电子政务和政务数据管理办法》 | |
| 《关于印发河南省政务数据安全管理暂行办法的通知》 | |
| 《湖北省政务数据资源应用与管理办法》 | |
| 《关于印发<湖南省自然人信息大平台政务数据服务管理暂行办法>的通知》 | |
| 《广东省公共数据管理办法》 | |
| 《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的实施意见》 | |
《广西数据要素市场化发展管理暂行办法》 | |
| 《关于印发海南省培育数据要素市场三年行动计划(2024—2026)的通知》 | |
| 《重庆市数据条例》 | |
| 《四川省政务数据资源管理办法》 | |
| 《贵州省政务数据资源管理办法的通知》 | |
| 《关于印发云南省公共数据管理办法（试行）的通知》 | |
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| 《自治区人民政府办公厅关于促进大数据产业发展应用的实施意见》 | |
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政务数据资源共享管理基础不断夯实。各地大多于2018年前后完成政务信息资源共享相关政策文件的编制，从政务数据资源的制度机制、共享类型、安全管理举措和监督考核方案等方面制定省级政策文件，推进共享交换系统建设，为响应国家关于数据资源建设的有关要求，部分地区在前期工作基础上将相关政策上升为管理办法，以行政法规方式全面压实政务数据资源管理责任。公共数据开发利用加快探索。北上广等一线城市加快推进数据要素产业创新，对授权运营安全条件、信用条件、权责关系等进行规范，就数据加工处理的人员认证、备案审查、行为审查等作出了具体要求，以金融、医疗等代表性场景为牵引开展授权运营创新探索。重视发挥数据资源体系在数字政府建设中底座作用。通过建立健全域一体化政务大数据体系、数据共享协调机制强化政府部门的数据管理职责，依托数据资源目录体系为重点强化数据源头治理，推进落实“一数一源、多源校核”，充分发挥数据资源要素对于数字政府建设、数字经济发展的驱动作用。各地区因地制宜推进大数据产业发展布局。海南省、广东省发挥地理资源优势，探索开展数据跨境应用创新探索；重庆市、河南省依托前期发展基础，加快推进工业等行业大数据平台建设；云南省、河南省等持续推进文旅、自然资源等行业的数字化服务能力。
一是随着平台承载数据量、数据类型的不断扩大，技术应用正在由单一数据仓库向着“数据湖”“湖仓一体”数据存算架构逐步演进。早期，为开展人口基础数据库、法人数据库、宏观经济数据库、自然资源和空间地理数据库四大基础库建设，建设方多借助数据仓库的ELT、ETL工具，借助脚本的自定义规则定时采集主数据并进行数据同步。为了满足视频、文本、图像等海量非结构化数据的存储计算需求，政府部门开始逐步采用数据湖方案支持海量数据的分布式存储需求，以提升集群可扩展性；随着政务数据的要素价值成为社会关注焦点，为破除数据冗余存储、数据分析处理实时性不足等痛点，以应急指挥、城市治理等为代表的行业领域正在逐步探索采用湖仓一体技术架构以进一步降低数据存储运行成本、提升数据处理效率。二是随着管理机制不断完善，平台纳管能力逐步由一体化数据资源管理向着一体化数字资源管理方向演进。2017年，随着国家共享交换平台建设不断深入，我国逐步形成横向联动、纵向贯通、覆盖国家、省级、地市三级数据共享交换体系，各地方各行业压茬推进重点数据需求的资源共享。为满足日益多样化的数据需求，各地方各行业对于数据管理类信息化项目的采购需求不断扩大，为推进平台统建共用，以浙江、安徽等为代表的地区在推进一体化数据资源管理之外，同步推进算力资源、组件资源、算法模型资源的加速整合和统一纳管，以多租分治模式为不同需求用户提供通用的算力资源和技术工具支撑。三是随着政务数据价值成为社会关注焦点，“数据质量”逐步取代“数据总量”成为政府内部绩效考核重点。我国持续推进信息资源目录系统的建设，通过在政务数据外网构建目录服务中心，构建统一的目录内容信息库，推进目录审核、维护和管理。随着“全量归集，应归尽归”的要求逐渐深化，各地方各行业启动制定数据归集考核办法，但仍无法解决数据质量不高、可用性低、覆盖度低等突出问题。地方数据管理部门逐步借助元数据探查、挂载数据抽查评估、区块链存证登记等方式对数据质量进行规范化要求，上海市浦东新区借助区块链通证积分技术对信息化项目数据质量考核情况进行存证记录，并据此制定年度项目预算，以技术应用赋能数据质量提升。四是随着隐私计算、区块链、人工智能等新一代信息技术的发展，为数据由单一的采集汇聚走向流通应用提供更多技术支撑。随着政务数据在智慧城市、智慧交通等项目的建设中的价值逐步显现，各地区各行业均启动制定数据开放计划，支持外部用户通过数据下载或API调用等方式挖掘政务数据的公共价值，对于有条件开放的政务数据，数据管理部门逐步将隐私计算、联邦学习、区块链等技术纳入数据底座，以构建可信执行环境、联合分析推理、数据上链存证等方式推进“可用不可见、可控可计量”。广东省融合运用隐私计算、人工智能技术，搭建省域一体化数据流通交易监管平台，以支持数据流通交易主体安全接入和数据安全托管。五是随着数据流通需求日益迫切，平台安全防护需求边界不断拓展。随着数据集中化程度、系统对数据的依赖程度逐步提升，此前针对于信息系统安全等级保护状况的评定已不足以衡量数据平台的整体安全性。地区和行业不断加强事前“安全防护”、事中“态势感知”、和事后“应急演练”能力，积极推动平台在“一数多芯”异构算力、一体化数据安全存储基础设施、“两地三中心”灾备设施等方面的技术保障能力，并通过在平台系统内置数字水印、密码管理、脱敏等关键技术工具的方式，不断增强数据在开放流通场景下的安全防护水平。本文节选自中国信通院于“2023数据资产管理大会”上发布的《政务数据发展白皮书（2023年）》。
依托于CCSA TC601 WG8政务大数据工作组，中国信通院紧紧围绕“1+3+N”的工作定位推动政务数据创新应用和产业集聚发展：聚焦“政务大数据”1个工作重点，面向“政府”“公共服务机构”“社会公众”3类服务对象，对N类政务数据资源体系建设工作组织开展政策、技术产业相关研究工作。截至目前，工作组已有成员单位64家，形成白皮书、标准等产业研究成果近10项。举办标准研讨会、前沿沙龙、会议论坛十余场，为政府侧、产业侧提供政务数据发展合作与沟通交流平台。2024年5月，中国信通院推出首批“一体化政务大数据体系能力成熟度（GDMM）”评估，拟从“统筹管理一体化”“数据目录一体化”“数据资源一体化”等八个一体化维度细化衡量各地方、各行业能力水平，为政府侧了解自身政务数据建设发展阶段、掌握自身推进要素试点准备度、促进相关成果推广提供支撑与参照，欢迎联系咨询。
中国通信标准化协会大数据技术标准推进委员会（CCSA TC601,简称：数标委/BDC），旨在凝聚产业链各个环节，识别和解决大数据发展面临的重大问题，开展大数据技术、数据资产管理、数据共享与流通、数据安全等共性基础标准研究，以标准推进工作为纽带，推动大数据与实体经济深度融合。欢迎加入我们的行列！
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