专家观点 | 完善数据产权制度 健全数据基础制度

文 | 浙江大学网络空间安全学院双聘教授、中国行为法学会数据要素决策咨询专家委员会主任兼首席专家 王春晖

数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，部署组建国家数据局，明确了国家数据局的使命，其中第一项任务就是“负责协调推进数据基础制度建设”。今年4月，国家数据局召开首次全国数据工作会议，从健全基础制度、释放要素潜能、加快转型赋能等八方面对2024年数据工作作出部署。

为加快构建数据基础制度，2022年12月发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），提出了20条重要举措。

“数据二十条”的核心要义是建立四大数据基础制度体系：一是建立保障权益、合规使用的数据产权制度体系；二是建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度体系；三是建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度体系；四是建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度体系。

笔者认为，完善数据产权制度是健全数据基础制度的前提。数据产权制度体系是其他三大类数据要素基础制度体系的根基。没有归属清晰、合规利用、权益保障的数据产权制度，就无法形成高效公平、合规有序、安全可控的数据要素市场生态。

数据产权制度体系下的基础制度在“数据二十条”中多达5项，从数据产权结构性分置，到公共数据、企业数据、个人数据的确权授权，以及对数据要素各参与方合法权益的保障，构建了数据产权运行的基本规则，为其他三类数据要素制度体系的建设奠定了基础。

数据作为生产要素，是现代社会生产经营活动所需要的基础性资源，构建数据产权制度的核心是激活数据要素市场，充分发挥数据要素的作用。数据产权与传统财产权不同，其最大区别在于数据的生成具有共生性，且具有非稀缺性和非排他性，数据一旦形成，可以被多个使用者同时利用、重复利用和循环利用，数据主体对数据使用价值的拥有，不会因为新增数据使用者的数量而减少。因此，构建数据产权制度必须跳出所有权思维定式，探索“共生数据、共同共有、共同使用、共享收益”的新模式，强化以合法持有和利用数据资源为基础的数据产权制度，聚焦数据要素的各参与方在采集、加工使用、交易流通以及应用全过程中与数据有关的权益即数据要素价值的释放。

建立健全归属清晰、合规利用、权益保障的数据产权制度是激活数据要素市场，更好发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会高质量发展的内在要求。笔者认为，构建归属清晰、保障权益、合规使用的数据产权制度，需要解决数据产权在两大层面的清晰问题：一是数据在法律层面的清晰，这要求要赋予数据产权明确的法律地位，否则很难实现市场主体享有合法持有、使用、获取数据要素价值的权益；二是数据在经济层面的清晰，这要求数据产权的合法持有者对数据产权具有极强的约束力，这需要构建数据产权的约束依据，并通过约束依据明确数据产权的收益目标。

“数据二十条”提出，要界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，这是一项重大的新型产权制度创新。以上“三权”分置的基础是建立数据资源的合法持有权，这里的“合法持有”与“依法持有”有着本质的区别，前者要求现行法律法规没有明确禁止的即可为；后者则要求严格按照已有的法律法规，只要法律法规没有明确规定的就不能做。显然，在当前数据要素市场没有明确法律法规的前提下，数据“合法持有”的价值导向将最大限度地保护数据要素市场各参与方利用数据的权益。

对数据资源的合法持有，是数据生产者从事数据加工使用和后续从事数据产品经营活动的前提条件。因此，数据的确权机制主要解决数据资源的合法持有；数据资源的授权则重点聚焦如何推动数据资源的高质量供给，更好发挥数据资源的要素价值，特别是充分发挥公共数据资源的要素价值。

在公共数据资源授权运营主体的选定方面，应重点聚焦重点行业和领域，挖掘具有较强可实施性的典型数据要素应用场景，评估授权运营主体在授权运营期限内能否取得显著的数据要素价值应用成效。同时，要坚持“两个毫不动摇”的原则，公共数据资源应向国有企业和民营企业公平授权，确保有实力的民营企业公平参与数据要素市场竞争，平等运营和使用数据生产要素，并取得公平合理的收益。

以数据产权为核心的数据基础制度建设，涉及经济转型、社会稳定、国家安全等方方面面，与各类企业和广大人民群众切身利益息息相关，在具体制定和实施过程中将会面临更多的挑战和不确定性。我们要立足更好发挥数据要素作用，探索和研究数据产权、交易、流通、分配、治理的基本规律，统筹数据要素市场的发展和安全，敬畏和尊重数据要素市场的发展规律，在实践中完善，在探索中发展。