专题·未成年人网络保护 | 构建未成年人网络保护法律制度助力全球规则发展 - 新鲜讯息

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文 | 北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华

人类社会正快速迈入数字时代，网络在给未成年人提供学习、娱乐、社交等便利的同时，也带来了违法和不良信息侵害、个人信息泄露、网络沉迷以及网络欺凌等新风险。如何构建符合数字时代要求的未成年人网络保护法律制度，如何破解时代变迁引发的全新命题，对世界各国以及全球治理来说都是巨大的挑战。我国在 2020 年未成年人保护法修订时增设了“网络保护”专章，国务院《未成年人网络保护条例》（以下简称《条例》）已于 2024 年 1 月 1 日实施，上述法律法规不仅奠定了我国未成年人网络保护的基本法律制度，也对国际社会探索数字时代未成年人网络保护机制具有重大启示意义。

一、全面贯彻最有利于未成年人原则

根据联合国《儿童权利公约》的规定，我国新修订的未成年人保护法确立了最有利于未成年人的原则。全面贯彻最有利于未成年人的原则，关键是平衡协调好未成年人生存权、发展权、受保护权、参与权的关系。如何处理好上述四项权利之间的关系，在未成年人网络保护立法时就显得特别重要。比如，为了保护未成年人免受不良信息内容的影响、免受网络欺凌等伤害、预防网络沉迷等，就可能过于强调未成年人的受保护权，导致对未成年人上网、接触的内容和功能等做出过于严苛的限制。然而，这种立法却可能忽视了未成年人的发展权和参与权。我国未成年人保护法的“网络保护”专章第一条就强调了对未成年人网络素养的培育，《条例》将其作为“总则”后的具体规范内容的第一章，明确提出了要培育未成年人网络安全意识、文明素养、行为习惯和防护技能，充分体现了对培育未成年人网络素养问题的高度重视。

未成年人网络素养培育的根本是以最有利于未成年人利益为原则，尊重和保障未成年人在数字时代的发展权和参与权。强化未成年人网络保护的关键不是要让未成年人在与网络隔离的环境中成长，而是要培养其适应网络环境、参与网络建设、应用网络技术的能力。从我国相关立法的体例设置来看，已经充分体现了对未成年人在数字时代发展权和参与权的高度重视，即在尊重和保障未成年人参与权的基础上实现其在数字时代的发展权。

二、聚焦解决未成年人网络保护领域的重点问题

信息技术发展给未成年人网络保护工作带来了全面挑战。《条例》聚焦当前未成年人网络保护领域的重点问题，明确了我国未成年人网络保护工作的制度要求。

一是规范网络信息内容。网络信息内容对未成年人的世界观、人生观、价值观产生了越来越深刻的影响，《条例》第三章在强调国家鼓励和支持传播正能量、不得传播危害未成年人身心健康的信息内容等要求的基础上，对可能影响未成年人身心健康信息的判断标准及其呈现方式等作出了规定，有利于进一步规范网上违法和不良信息内容。

二是对防治网络欺凌做出了明确要求。网络欺凌严重影响未成年人的身心健康，在国内外都受到高度关注。我国“清朗”系列专项行动等常将整治网络欺凌等问题作为重要内容之一，最高人民法院、最高人民检察院和公安部还就依法惩治网络暴力违法犯罪发布了专门意见。《条例》不仅要求网络企业要建立网络欺凌行为的预警预防、识别监测和处置机制，特别要求通过技术与人工相结合的方式加强信息识别，更是规定了网络企业要提供便于未成年人设置屏蔽陌生用户、本人发布信息的可见范围、禁止转载或评论本人发布信息、禁止向本人发送信息等自我保护功能的选项，从而帮助未成年用户能够有效阻断欺凌行为。

三是强化未成年人个人信息网络保护。未成年人个人信息的泄露以及滥用，不仅直接侵害未成年人的人格权益，还可能进一步导致其受到违法犯罪的伤害。《条例》第四章在个人信息保护法、《儿童个人信息网络保护规定》的基础上，进一步完善了保护未成年人个人信息的制度要求。特别是要求网络企业发现未成年人私密信息时要采取提示、停止传输、保存记录甚至报警等特别措施，有助于及时防治未成年人受到性侵等违法犯罪案件的发生。

四是加强未成年人网络沉迷防治。网络沉迷不仅严重损害未成年人的身心健康，也可能严重影响家庭关系，社会各界对此高度关注。《条例》第五章对防治未成年人沉迷网络，特别是沉迷网络游戏作出了全面规定，完善了我国防治未成年人网络沉迷的法规制度。

五是明确提出网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等企业不得设置以应援集资、投票打赏、刷量控评等为主题的网络社区、群组、话题，更不得诱导未成年人参与应援集资、投票打赏、刷量控评等网络活动，从法律上进一步强化了对未成年人参与网络活动的保护力度。

三、对网络平台企业提出了特别要求

习近平总书记指出：“要明确平台企业主体责任和义务，建设行业自律机制。”《条例》压紧压实平台企业主体责任，明确规定了平台企业在未成年人网络保护中的具体义务。对于未成年人用户数量巨大或者未成年人群体有显著影响的网络平台企业，《条例》特别提出了六项要求：

一是在服务的设计、研发、运营等不同阶段，都要考虑是否适应未成年人身心特点，要定期开展未成年人网络影响评估；

二是明确规定提供未成年人模式以及未成年人服务专区，为当前不同平台企业推动的“青少年模式”提供了法律依据；

三是强调建立未成年人网络保护合规制度体系，要成立主要由外部成员组成的独立机构，对未成年人网络保护情况进行监督；

四是要建立专门的未成年人保护规则，特别是要以显著方式提示未成年人用户享有的网络保护权利和遭受网络侵害的救济途径；

五是对侵害未成年人合法权益的产品或服务应当及时停止服务；

六是每年要发布专门的未成年人网络保护社会责任报告。

对未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体有显著影响的网络平台企业提出上述要求，将有助于更充分发挥平台企业在网络保护中的主体及牵引作用，全面提升我国未成年人网络保护水平。

特别要提出的是，从司法机关近些年办理的一些未成年人权益受到严重侵害的案件来看，很多大型平台企业在内部管理机制等方面还存在不少问题。这些大型平台企业内部部门林立，很多决策和工作往往都围绕企业利益在开展，未成年人保护工作往往处于边缘状态，严重影响了大型平台企业开展未成年人保护工作的成效。建议未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体有显著影响的网络平台企业以贯彻《条例》为契机，尽快建立未成年人保护内部协调机制，由平台主要负责人牵头协调；每年开展未成年人网络影响专项评估，及时发现本企业在未成年人网络保护中存在的问题；每年定期召开会议，结合专项评估中发现的问题，从企业战略、重大决策、重点工作等方面有针对性地改善未成年人保护工作；明确企业具体负责未成年人保护工作的部门及其职责，负责开展未成年人保护相关工作。

四、推动平台企业创新发展未成年人网络保护的社会参与新机制

习近平总书记强调：“法治是最好的营商环境。”《条例》明确规定了平台企业要构建发展社会参与的未成年人网络保护新机制，为网络企业开展未成年人网络保护工作提出了要求并指明了方向。

一是在总则部分强调，网络企业要建立便捷、合理、有效的投诉、举报渠道，通过显著方式公布投诉、举报途径和方法，及时受理并处理公众的投诉举报。特别值得注意的是，建立有效的未成年人保护投诉举报机制，不仅需要网络企业尽快整合内部机制，还需要尽快提升内部相关从业人员的专业水平。如果接受以及处理相关投诉举报的人员不懂未成年人保护的相关法律法规以及处理相关案件的基本知识，必将会大幅削减这一机制的成效。

二是明确规定对未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体有显著影响的网络平台企业每年要发布专门的未成年人网络保护社会责任报告，方便社会监督。

三是规定所有个人信息处理者应当自行或者委托专业机构每年就企业处理未成年人个人信息遵守法律、行政法规的情况进行合规审计，并将审计情况及时报告网信等部门。

四是规定网络产品和服务提供者应当建立健全防沉迷制度，每年向社会公布防沉迷工作情况，接受社会监督。

《条例》明确规定网络企业每年要发布未成年人网络保护社会责任报告、开展未成年人个人信息保护专项审计、公布防沉迷工作情况，不仅有助于督促相关企业建立完善内部未成年人网络保护制度，更有助于保障社会公众有效参与监督工作，从而促进平台企业更好履行未成年人网络保护的责任，为未成年人健康成长创建良好的网络环境。

五、违反未成年人网络保护义务的企业将面临严厉的法律责任

如果违法成本过低，则严重影响法律权威。《条例》规定了全面的法律责任条款，尤其是相关企业在违反条例要求的时候，需要承担不同程度的法律责任：轻微违法行为由政府相关主管部门责令改正，给予警告；但拒不改正或者情节严重的，不仅企业将面临高额罚款、暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照等严厉处罚，直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将面临罚款甚至从业限制等严厉的法律责任。

比如，根据《条例》第五十四条第一款的规定，对未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体有显著影响的网络平台企业，违反本条例第二十条第一款规定的，只是给予警告、没收违法所得、最多 100 万元以下罚款的处罚，这是相对较轻的行政处罚。但如果上述网络企业违反了《条例》第二十条第一款第一项和第五项的规定，情节严重的，由省级以上网信、新闻出版、电信、公安、文化和旅游、广播电视等部门依据各自职责责令改正，没收违法所得，并处 5000 万元以下或者上一年度营业额百分之五以下罚款，并可以责令暂停相关业务或者停业整顿、通报有关部门依法吊销相关业务许可证或者吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处 10 万元以上 100 万元以下罚款，并可以决定禁止其在一定期限内担任相关企业的董事、监事、高级管理人员和未成年人保护负责人，这显然就已经属于非常严重的行政处罚。该条规定应当引起网络平台企业的高度重视，以法律规定为指引，全面贯彻法律的明确要求。《条例》规定严厉法律责任的目的不是处罚企业，而是督促企业要重视未成年人保护工作，及时落实国家法律的相关要求，以实现企业的规范健康持续发展。

六、全面发挥各方主体作用，形成未成年人网络保护的合力

国内外高度关注未成年人网络保护问题，反映的是人类社会由工业时代快速进入数字时代这一全面深刻的时代变迁。因此，要全面理解社会共治对未成年人网络保护的重大意义。

一是《条例》在总则部分就明确规定了未成年人网络保护工作要实行社会共治，并具体规定了政府、网络企业特别是大型平台企业、学校、家庭等各个方面的具体义务。各方主体都应积极履行法律规定的义务，才能形成数字时代未成年人网络保护的合力。

二是要充分认识到，尽管《条例》重点规定的是未成年人网络保护问题，但未成年人保护面临着数字转型带来的线上线下深度融合的问题。很多网络保护问题背后都存在缺乏有效的家庭监护、专业及时的社会服务、科学快乐的学校教育、强有力的政府及司法保护等困扰。网络只是将现实生活中存在的问题以更加复杂、更加尖锐的形式凸显出来。因此，未成年人网络保护需要穿透网络虚拟空间的视野局限，发挥好各方主体在现实物理空间的作用，以便为未成年人健康成长建设一个友好和安全的世界。

三是要特别强调父母或其他监护人的作用。当前一个普遍的现象是，父母或其他监护人与未成年人存在着“数字鸿沟”，未成年人的数字应用能力往往强于父母或其他监护人，这影响甚至限制了父母或其他监护人教育、管理和保护未成年人作用的发挥。父母和其他家长疏于教育和管理的一个结果是，很多未成年人使用父母或其他监护人的账号上网，平台无法及时发现使用账号的人是未成年人，这就导致对未成年人个人信息保护、防治沉迷、消费保护等很多措施无法落实。所以，各方也要形成合力，支持和帮助父母或其他监护人适应数字时代发展的要求，培育自身的网络素养，学习应用平台企业各种保护未成年人的功能，充分发挥好线上线下有效衔接的监护作用。

西方国家率先开启了工业革命，构建起一套包括儿童保护在内的全球治理思想、话语和治理体系。在数字时代，中国与西方并列走在时代发展的前沿，同样需要探索如何开展未成年人网络保护等新的全球治理议题。欧美国家意识到了网络对儿童身心健康的深刻影响，但普遍缺乏综合性的未成年人网络保护立法，更多的是通过个人信息保护等专门领域的立法以及通过提起专项问题的诉讼方式来填补这一空白。

在这一特定的历史时期，中国需要勇于确立全新的未成年人网络保护战略。一是要充分认识到我国现有未成年人网络保护立法的重大时代意义，加大宣传贯彻的力度，及时探索我国未成年人网络保护的经验。二是要积极推动和引领全球未成年人网络保护事业的发展，积极倡导联合国等国际组织构建未成年人网络保护新机制，搭建全球未成年人网络保护新平台，勇于成为数字时代引领全球未成年人网络保护事业发展的重要力量。三是加强国际交流与合作。数字时代未成年人网络保护本来就是一个高度国际化的议题，不同政治制度、法律体系、传统文化意味着不同的治理思路。比如，有些国家更强调对言论自由、个人信息的保护，但因此忽略了对不良信息泛滥对未成年人价值观以及身心健康的负面影响。因此，宣传贯彻好《条例》，不仅将提升数字时代我国未成年人保护工作的水平，为相关企业尤其是对未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体有显著影响的平台企业规范健康持续发展奠定良好基础，树立我国平台企业在国际社会的良好形象，也将对探索数字时代全球未成年人网络保护法律制度的完善发挥引领作用。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2024年第1期）

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