拜登政府的《国防工业战略》评析

消除美国防工业的短板，进而强化应对冲突的能力。乌克兰危机、巴以冲突的延宕不决使美国的武器装备处于严重供不应求的窘境。美国白宫国家安全委员会战略沟通协调员柯比于2024年1月11日在记者会上表示，美国对乌军事援助因资金耗尽“已经停止”，充分显露出美国当局的无奈。由于美国意图利用乌克兰危机削弱俄罗斯、捆绑欧洲、促进自身能源出口等多重战略目的尚未完全实现，乌克兰危机爆发两年有余仍未看到和平的曙光。巴以冲突持续恶化并引发红海危机，美国加大了对也门胡塞武装的打击力度。美国面临自身及盟友伙伴的武器装备的双重巨大需求，但却因两党内斗和政治撕裂使得援乌法案长期搁置，加之美军方“购买量低、采购周期长”的军购特点，美国军工产品日益扩大的缺口在短期内难以弥补。结果不仅制约了美国战略目标的实现，也影响了美国的国际信誉。此外，美国防供应链存在关键矿产和战略资源对外依赖度较大、易受突发事件影响，导致供应中断等痛点。NDIS的及时出台正是因为美国政府意图通过综合措施和跨部门协作，消除美国防供应链的短板，增大国防工业的自主生产能力，提升美国应对两线、三线甚或多线冲突的能力。

大国竞争加剧驱使美国寻求制胜对手的核心竞争优势。特朗普执政时期力推大国竞争战略，拜登政府上任后延续这一战略并明确将中国视为“惟一一个有意愿重塑国际秩序，并越来越多地有意重塑其经济、外交、军事和技术力量的竞争对手”。而俄罗斯则是美国“最迫切的威胁”。面对中国现代化的快速推进和军事力量的跨越式发展，以及美国利用地区冲突拖垮竞争对手的战略失败，美国对自身军事力量和大国地位倍感焦虑。尤其是新一轮巴以冲突爆发后，美国军工生产力左支右绌，不得已将援乌军事装备转交给与美国关系更为密切的以色列。如若不能力挺乌克兰和以色列，美国将面临在盟友间信誉丧失的潜在风险。在资源有限的世界里，政策制定者常常必须就分配多少、分配到哪里以及分配多久做出艰难的选择。为了避免亲疏差异、选择困境和维持竞争优势，美国只能从自身出发，扩产能、增库存，以及强化盟友和合作伙伴对美国军工产品供应的能力，达到通过利用盟友和合作伙伴实现制胜竞争对手的战略目的。

扭转中美国防工业发展进程中美国存在的不利局面。拜登政府将科技竞争视为中美战略竞争的核心关键，对中国高科技领域实施“小院高墙”策略，试图通过在高科技领域与中国的脱钩断链，迟滞中国的军事工业发展，进而削弱中国。NDIS指出“美国还面临来自对手的非竞争性的实践，包括冷战后的不公平贸易行为，譬如中国等对手国家所采取的不公平补贴、由国家驱动的收购、隐藏所有权、关键技术转让、藐视贸易协定等”。在NDIS的指导下，美国多部门将加大对中国产业的审查力度和推进美国防工业原料和关键零部件的去中国化，与盟友和合作伙伴联合限制中国高新技术产业的发展。美国就是要通过NDIS扭转美国在与中国竞争中所处的不利局面。

将完善供应链视为构建国防工业生态系统的关键举措。NDIS的核心在于建立有韧性的国防供应链，确保美国军工产品的数量和质量。供应链战略的本质在于激励行业通过创造额外的备用能力来提高韧性，达到“生产就是威慑”的目的。不论是劳动力发展、灵活采购还是经济威慑都是围绕强化供应链展开的，因为只有供应链的完整、顺畅才能确保军工产品的及时有效供应。在建立有韧性的国防供应链方面，NDIS呼吁增加战略资产和关键原料库存以降低近期风险，实现国防工业基础供应商多元化，扩大生产方式以及增加劳动力储备，提供国防工业的网络安全等。此外，加强国防工业基础评估和深化与盟国的合作，也是美国巩固供应链安全稳定的重要途径。在公共卫生突发事件和地区冲突的强烈冲击下，全球经济和各行业遭受了供应链中断带来的损失，因此，美国在构建国防供应链时已将安全因素置于经济因素之前，不惜高成本也要构建安全、高效和有韧性的国防供应链，确保美国拥有强大的国防工业生态系统。

以增强“一体化威慑”和护持美国军事霸权为核心目标。2021年4月30日，美国防部长奥斯汀在夏威夷举行的印太司令部指挥权交接仪式上正式提出“一体化威慑”概念，强调“威慑仍是美国防的基石”。在中俄不断崛起的过程中，美国认为其军事霸权遭到削弱，扩大军工产能和升级武器装备性能的任务刻不容缓。在“生产就是威慑”的理念指引下，美国防工业的产能和韧性决定着美国“一体化威慑”的效果，同时也是美国能否长期保持军事霸权的关键。NDIS中明确了“一体化威慑”与国防工业生态系统的关系，提出“通过韧性国防生态系统建立持久的工业优势是必要的，通过增强盟友和伙伴的关键能力强化‘一体化威慑’效果”。美国通过美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）将英国和澳大利亚视为其国防工业生态系统的“国内来源”，今后美国将加大力度推进国防工业生产领域的北约化进程，将更多印太地区盟友和合作伙伴纳入美国主导的国防工业生态系统中，增强对对手的“一体化威慑”能力。

把美国盟友和合作伙伴纳入美国防工业生态系统。拜登政府对外政策的最突出特点就是重视美国的联盟资产，充分发挥联盟体系对美国力量倍增器的作用。NDIS特别强调加强与美国印太地区盟友和合作伙伴的国防工业合作，通过发挥盟友伙伴的优势来弥补美国自身的不足，从而构建更加强大且具有韧性的国防工业生态系统。在近两年的对乌军援过程中，美国的盟友发挥了至关重要的作用。俄罗斯国防部通报称，自乌克兰危机开始以来，截至2024年1月4日，已有54个国家向乌克兰提供各类援助，金额总数约为2030亿美元。其中大多是美国及其盟友和合作伙伴，即便是像日韩这样受法律限制禁止向交战国运送武器的国家，也通过向乌克兰提供非致命武器或经美国转手，间接对乌进行军援。

因此，在NDIS中，美国大谈特谈与盟友和合作伙伴的合作；消除对竞争对手的依赖；启用“国际互操作性标准”，关注盟友和合作伙伴之间的互操作性和互换性；增强与盟友和合作伙伴之间的技术共享和情报交流。2023年，美国防部与新加坡和韩国签署了供应安全安排（SOSA）协定，今后美国势必与印太地区更多国家签署这一协定，确保美国盟友和合作伙伴能像“国内来源”一样，持续稳定地支持美国防工业。

美国传统私营军事承包商体制弊端尽显，但改革进程步履蹒跚。二战结束后，美国军工复合体逐渐兴起，成为影响美国政治走向的重要力量。在军工复合体的主导下，美国建立了私营化的军事承包制度，国防部每年与私营承包商签订合同，固定化和模式化地生产武器装备。美国现在主要仅存洛克希德·马丁、波音、诺斯罗普·格鲁门、雷声和通用动力5家主要承包商，相较于20世纪90年代减少了90%以上。大型私营承包商垄断着美国防部的军事采购合同，极大地压缩了以军工产品生产为主的中小型企业的生存空间，很多中小型企业不得已而退出了军工生产领域。过去十年，美国防承包商缩减比例高达50%，更是加剧了美国防工业产能不足的困境。美国军工复合体通过政治献金、院外游说等途径对美国政坛施加影响，结果使得美国政府偏袒军工复合体，对其实行扶持而非打压政策。最终造成美国制造业进一步衰落，美国自身的军备生产难以实现满负荷运转。

美国军备短缺最为严重的当属海军，美国现在可以执行任务的海军舰艇仅为50艘左右，2/3处于维修或因各种原因无法遂行任务。在此种境况下，美国军工复合体更是大幅度提高舰艇造价，福特号航母的造价从最初的70亿美元上涨到110亿美元，伯克级驱逐舰涨幅则高达50%，单舰造价突破30亿美元，美国军工复合体贪婪的本性暴露无遗。但因军工复合体与美政府盘根错节的利益关系，美国很难对私营供应商制度进行彻底改革，国防产能供不应求的困境短期内也难以实现有效突破。

美国防工业供应链的痛点难以完全消除。二战结束后，在全球化加速演进的助推下，美国实现了去工业化进程，大量传统制造业转向更容易获益的金融领域。剩余的国防制造商为追求利润最大化，根据资源禀赋的差异，将部分业务外包，自身则集中生产高利润、高价值的军备产品，但其中很多关键的零部件和原材料却依赖外国进口。造成的结果是美国军工企业的高度集中化和空心化，使制造业优势丧失。譬如在被称为军工产品大脑的芯片领域，美国在设计环节、高端设备和材料等领域依旧占据优势，但是在芯片封装和测试环节，东亚地区国家占据绝对主导地位。一旦东亚地区爆发冲突，将严重影响全球芯片供应量。虽然拜登政府迫使韩国三星、SK海力士和中国台湾地区的台积电赴美投资建设芯片代工厂，但由于在美国生产成本远高于东亚地区，这些工厂能否顺利运行不得而知。美国在关键矿产和战略原料方面对中国和俄罗斯的依赖，短期内还难以完全消除，完全排除中俄的国防供应机制更是难以构建。此外，美国防供应链依旧面临突发事件、原料短缺、产能不足以及劳工短缺的风险挑战。

美国盟友和合作伙伴配合的意愿恐难达到美国预期。美国构建有韧性的国防工业生态系统和增加军备产能的主要目的在于威慑竞争对手、应对已经发生和未发生的军事冲突以及维护国际信誉和护持美国军事霸权。但美国的盟友和合作伙伴与美国的国家利益、威胁认知、发展重点并不完全一致。譬如美国将中国视为主要竞争对手，而美国盟友韩国的主要威胁是朝鲜。美国通过将韩国嵌入美国主导的国防工业生态系统，借助韩国的高端制造业和信息通信产业优势增强美国的军工能力，甚至要求韩国对乌军援和制衡中国。但韩国并未将中俄视为国家威胁，以牺牲中韩、俄韩关系来讨好美国不符合韩国的国家利益，因此对于NDIS中要求美国盟友所做的配合，韩国恐怕难以不折不扣地执行。虽然美国和印度建立了“全面战略合作伙伴关系”，并在美日印澳四方安全对话框架下深化了各领域的合作，但印度也并未完全配合美国“印太战略”的实施，并且不加入美国对俄制裁阵营，相反仍然保持从俄罗斯进口武器装备。因此，虽然美国NDIS对美国的盟友和合作伙伴寄予厚望，但因各国利益差异和对威胁认知不同，美国想要将盟友塑造成“国内来源”的目的很难实现。

发挥制度和制造业强国的双重优势，确保国防供应链的韧性和安全。工业是维护国家安全与发展的基石，应该出台优惠政策扶持高端制造业的发展，同时促进低中高制造业的协调配合，形成完整的工业链。

改革职业教育，培养充足的产业工人。加大对高技能人才的奖励和关爱，加大宣传力度，消除民众对职业教育的错误认知，构建健康稳定可持续发展的职业教育体系。

建立国防工业供应链定期审查和评估机制。及时发现国防供应链存在的痛点，制定有效的应对措施，补短板固优势，增强国防供应链韧性。科研机构要加大研究力度，为政府部门提供国防工业生态系统建设过程中可能存在的信息盲区的解决方案。

从根本上减少国际军备的需求和供应。针对日益增多的地区冲突，积极斡旋地区冲突，寻求和平解决之道，通过推动地区冲突的早日解决，实现削减军备发展的战略目标，从源头上消除国防工业爆炸性发展的源头。