美国的情报透明计划

情报透明原则

2015年2月，美国国家情报总监发布了《情报界情报透明原则》。这些原则旨在促进情报共同体做出决定，以增强公众对情报活动的了解的方式公开提供信息，同时在信息披露会损害国家安全的情况下继续保护信息。

有四个原则：

1、提供适当的透明度以增强公众对情报界的理解

2、积极主动和清晰地公开信息

3、保护有关情报来源，方法和活动的信息

4、协调情报界角色，资源，流程和政策以支持透明实施

为了使《原则》所规定的内容透明，情报界必须将战略性，协调性和主动性方法制度化，以告知和增强公众对情报界及其活动和治理框架的理解。透明度不仅包括共享有关适用于情报界的规则及其在这些规则下的遵从性的信息，而且还共享有关情报界实际执行其国家安全任务的信息。

为了有效，这种提高透明度的战略方法必须考虑到信息交流的新方式和不断变化的方式。尽管情报界必须继续响应《信息自由法》的要求并尽快履行其他披露责任，但情报界也必须通过公众使用的其他渠道提供信息。因此，情报界应该通过社交和传统媒体与公众进行沟通，与外部利益相关者直接互动，并参加学术会议和其他会议，并部署更多的沟通者。

透明性工作必须首先以负责保护情报界情报来源，方法和活动免受未经授权的披露的重大责任为指导。鉴于对国家安全的迅速发展和复杂威胁，对及时可靠的情报的需求从未如此迫切。如果我们的对手仍然不知道情报来源，方法和活动，那么情报界仅能有效地防御这些威胁。因为通知公众不可避免地也包括通知国家对手的意外后果，所以情报界必须找到一种提高透明度的方法，同时继续保留国家秘密。 

最后，在需求增加和预算下降的时代，国际法院必须投入必要的资源来提高透明度，同时还要履行其至关重要的国家安全职责。这要求在总法律顾问，公民自由和隐私，公共事务，信息管理以及负责信息分类，解密，发布和发布决策的其他部门之间明确和明确定义的角色和职责。

背景：透明度倡议

上任的第一天，奥巴马总统签署了《透明度与开放政府备忘录》。2009年10月，白宫发布了前所未有的《开放政府指令》，要求联邦机构采取具体步骤，以实现透明，参与和协作的关键里程碑。像其他政府一样，透明对于情报界是至关重要的。

奥巴马总统在2014年1月17日的国家安全演说中强调了这一必要性：“为了使我们的情报界长期有效，我们必须维护美国人民以及周围世界人民的信任。我们将改革现有的计划和程序，以提高透明度。”

2014年6月，美国国家情报总监（DNI）指示国家情报总监办公室（ODNI）的公民自由保护官员协调开发情报透明性的新战略方法，这是当务之急，并赢得并保持公众信任。提高透明度的重要性也反映在2014年《国家情报战略》中，该战略呼吁议会委员会 “继续实施提供适当透明度的方法。”

近年来，美国情报界在提高透明度方面取得了重大进展。例如：

1、国家情报总监办公室（ODNI）在网上上建立了情报界网站，作为解密文件，正式声明，演讲和证词的存储库。记录上的情报界已发布了5,000多页的正式发布文件。

2、国家情报总监办公室（ODNI）与情报界（IC）部门协作，发布了一份详细报告，描述自总统2014年1月发表演讲以来的一年中为实施情报改革而采取的措施。该报告包含指向情报界（IC）部门政策的链接，这些政策规定了它们将如何保护通过信号情报活动收集的个人信息，不论其国籍如何，与总统政策指令28信号情报活动的第4节保持一致。

3、通过对敏感信息进行深入的分类和解密审查，情报界（IC）促进了隐私和公民自由监督委员会的监督，以支持委员会根据《外国情报监视法》发布情报活动的全面描述。

4、情报界（IC）编写并发布了两个年度统计透明性报告，其中提供了有关主要监视权限使用情况的数据。此外，情报界（IC）与提供者达成协议，以便他们可以发布有关收到的国家安全命令的统计信息。

5、情报界（IC）公开支持通过《美国自由法》，其中包括情报界（IC）将在来年实施的其他透明度要求。

6、情报界（IC）官员参加了广泛的公众活动，包括演讲，媒体采访，小组讨论以及与民间社会和其他外部利益相关者的会议。

7、情报界（IC）办事处认真审查并回应了信息自由法（FOIA）的大量要求，并对官方信息进行了出版前审查，从而授权发行了大量信息。

尽管这些努力代表了情报透明度的空前提高，但情报界（IC）认识到，要使这些原则完全制度化，还有更多工作要做。

此外，情报界（IC）的透明度工作还面临多种挑战，包括：

1、外部对信息和文件的要求急剧增加，这使资源紧张。

2、基于未经授权的披露而对情报活动进行的新颖而持久的公共叙事，这些叙事常常缺乏背景，反映出对情报界（IC）及其治理框架的不完整或错误理解。

3、情报界（IC）向公众发布的许多文件都是技术性很高的文件，缺乏清晰和广泛的公众了解所必需的上下文。

因此，尽管已经正式发布了大量信息，但是公众对情报界的理解在许多方面仍然不完整。透明的战略方法将使情报界能够更积极地参与有关情报在保护国家安全中的作用的公开讨论。

方法：制度化透明度

为了开始按照国家情报总监（DNI）的指示开发一种新的战略策略来提高情报透明度的开创性工作，国家情报总监办公室（ODNI）公民自由保护官于2014年成立并主持了情报透明度工作组，该组由几乎所有情报界机构的跨职能代表组成。

考虑到当前任务的范围很广，核法证国际技术工作组（ITWG）将其工作分为两个阶段。在第一阶段，ITWG制定了高级原则，为情报界提供了一般的透明度指南。该工作已于2015年2月完成。在第二阶段，ITWG制定了该原则实施计划。

为了赢得并保持公众的信任并确保问责制，情报界必须将透明度制度化。该实施计划在很大程度上是针对文化改革的，该文化改革旨在将倾向于将很少公开信息的社区转变为决心提高公众透明度的社区。

作为社区，情报界有义务建立如何使透明度制度化，同时保护情报来源，方法和活动免遭未经授权的披露。在情报界确定如何执行操作时，请务必牢记，本原则和本实施计划都不会修改或取代适用的法律，行政命令和指令，包括13526号行政命令。

方法：制定透明度实施计划

从一开始，核法证国际技术工作组（ITWG）就意识到在情报界制定一项实施该原则的计划具有集成挑战性。因此，该小组根据“统一情报战略”框架制定了计划，该计划用于通过确定优先级，差距和挑战并提出具体举措，将情报界在特定主题领域的工作整合在一起。

统计研究所是一个“生活文件”，需要定期审查和更新。它促进了机构间的协调，以向情报界提供指导并不断向其通报信息，从而以协调有效的方式实现集成目标。 

像统计所（UIS）一样，该实施计划反映了情报界（IC）成员的共同努力。它将用于指导IC努力实现提高透明度的共同战略目标，并将继续响应变化。

下文概述了实现透明度方面的差距和挑战。

接下来是针对这四个原则中每一项的优先事项和计划的具体列表。

透明度实施方面的差距和挑战

差距是指尚未建立但对于支持在当前工作环境中实现和实践透明性所必需的能力，能力，策略或过程。

ITWG指出的最突出的差距是：

：员工对情报的透明方法以及公众对透明的期望的理解。

：确定适当的透明度主题并确定其优先级的过程。

：关于要公开的信息类别以及传达信息的过程的一致和协调的确定。

：明确的内部和机构间流程-有关(信息自由法)FOIA，总法律顾问，公民自由与隐私，公共事务和信息管理等办公室应如何相互作用以整合情报界内部和整个情报界的透明度的指南。

：适当的人员配备和培训，以支持透明度计划。

挑战通常与差距相对应，但与差距不同，它们是阻碍当前工作环境中透明度工作的问题。

ITWG指出，最突出的挑战是：

：使IC文化适应增强的透明度之一。

：在寻求提高透明度的同时，继续保护情报资源，方法和活动免遭未经授权的披露。

：保持与IC所依赖的实体（包括外国合作伙伴）之间可信赖的关系。

：实施透明性计划以及审核和清除内容以供公众发布时的资源限制和复杂性。

：在成功实施透明度计划所需的特定领域缺乏训练有素的人员。

：一旦ITWG确定了与透明度相关的障碍，该小组便确定了透明度优先事项。

透明度实施的重点和措施

为了使透明度制度化，ITWG意识到，必须以与情报界保护国家安全的核心使命相一致的方式来执行公众透明度。因此，要有效发挥作用，机构透明性必须建立在优先考虑的基础上，这些优先考虑是根据IC对保护情报来源，方法和活动的责任而精心确定的。

优先级根据其在实现透明度总体战略目标中的重要性来确定情报应该集中精力的领域。优先事项还反映了可行性评估。总而言之，优先级可以在时间，注意力和资源上提供最高的投资回报。ITWG为四项原则中的每一项确定了两个或三个优先事项。

一旦确定了优先事项，ITWG便确定了最佳支持和实现这些优先事项的举措。ITWG首先考虑了可以扩大或改进的努力。尽管尚未得到广泛认可，也未始终将其集成在一起，但IC当前正在做出长期努力以提高透明度并与公众共享信息。ITWG审查了可以将现有努力用于IC范围的计划的程度。

此外，ITWG审议了针对新举措的提案，以解决当前活动似乎无法满足的优先事项。ITWG专注于最可行的选择，以建立强大而持久的透明度基础。必须评估所有计划，以确保适当的资源，工具和机制已经到位，以促进透明度。此类评估将包括衡量绩效并使组织为实现透明度而承担责任的必要手段。

实施计划的优先重点和举措在其支持的每项原则下方列出。

透明度实施计划

原则1：   

提供适当的透明度以增强公众对以下方面的了解：

情报界（IC）的任务以及IC的工作方式（包括其结构和有效性）； 

控制情报活动的法律，指令，权威和政策；

确保情报活动按照适用规则进行的合规性和监督框架。

原则1是指透明度的“什么”，即IC应该透明的是什么？它涉及两个一般领域。首先，IC应该对其治理框架（指导其活动的规则，权限，合规机制和监督）保持透明。其次，IC应该在其如何完成任务的适当信息的支持下，提供对其任务的更多见解。

优先级1.1-提供有关情报治理框架的更多信息。

已经花费大量时间和精力来审查和发布有关情报治理框架的信息，从而意识到情报操作中需要保密。这些工作应继续进行，并在整个情报界中采用，以支持公众理解管理情报活动的规则以及为确保合规而建立的监督机制。提供此类信息还将增强外部监督实体公开描述其职能和发现的能力。当前的工作包括：

：促进发布与FISA下的情报监视有关的某些法律和监督文件，包括外国情报监视法院（FISC）的意见和命令，FISC批准的程序以及FISA遵从报告。

：公布关键政策和程序，例如那些实施PPD-28的政策和程序，总检察长（AG）批准的第12333号行政命令下的准则以及未分类的情报界指令（ICD）。

：出版年度透明度报告，提供有关关键国家安全机构使用情况的统计数据，并与提供者就其发布统计信息达成协议（《美国自由法》现在体现了统计透明度要求）。

在这些现有努力的基础上，潜在的举措包括：

：有关治理框架的信息。与保护情报资源，方法和活动一致，情报机构要素应向公众提供信息，以说明其所依据的规则，对这些规则的遵守情况以及监督机制。作为此工作的一部分，情报机构应以易于理解的方式描述其治理框架，并发布某些相应的法律和政策文件，例如与保护情报来源，方法和活动相一致的政策，指南，程序和报告。

：通过过程制度化。由于不同的办公室都参与透明决策，例如总法律顾问，公民自由和隐私，公共事务以及信息管理，因此情报界必须建立有效协调法律，政策，合规性和监督信息的识别和发布过程。

优先级1.2-提供有关IC的任务和活动的更多信息。

情报界对其总体任务保持透明，并已在某些领域做出了实质性的透明化努力，可以利用这些努力来提供有关情报的更多详细信息，同时保护情报来源，方法和活动。例如：

：中央情报局的历史搜集计划发布了一些文件，重点介绍了在冷战期间对波斯尼亚和柏林等事件以及在戴维营协议期间向卡特总统等领导人提供的情报支持。

：国家情报总监办公室（ODNI）公开发布了在Abbottabad突袭期间收集的“ 本拉登的书架 ”文件。

：国家地理空间情报局（NGA） 公开共享地理空间图像以应对人道主义和环境危机。

在这些努力的基础上，情报界应该着重于向公众提供有关其治理框架之外的使命和活动的更多信息，例如：

：公用事业信息。情报界应该审查并提供当前具有公共用途的适当信息，例如某些类型的基础信息（包括图像）。为促进上述规定，IC应制定可重复的流程，将不受其他法定保护的未分类材料转移到可能会释放该材料的未分类系统中。

：当前相关性的历史信息。有关已引起公众关注的主题的信息，这些信息将阐明当前的问题，例如在Abbottabad收集的文档。

：通过流程制度化。考虑到情报活动信息的敏感性，协调和一致确定在该领域释放什么的决定尤其重要。这样的过程将确保在发布决定时适当考虑不同的IC部门或代理商的意见。

优先级1.3-建立用于确定透明度优先级主题的通用标准。

情报界必须寻求既要实现国家安全的首要任务，又要以公共利益为目的提供信息，并且资源必须有限。因此，重要的是要建立共同的标准来确定特定主题，从而使IC致力于与透明度相关的工作。这些标准必须包括对主题的评估，以增强公众对情报的理解，并考虑在给定可用资源的情况下可以实现的目标，以及对需要继续保护情报来源和方法的基础信息的敏感性。 

例如，如上所述，确定的优先级是共享与某些情报监视机构和活动有关的IC治理框架信息。显然，分配给这项工作的时间和资源是由其在公开辩论中的重要性来证明的。可以从当前的经验中吸取哪些更广泛的经验教训，并将其应用于IC范围内确定透明度主题的工作中？

鉴于上述情况，潜在的举措包括：

：透明主题识别标准。当前致力于透明度的主管局应确定透明度主题的选择标准和优先次序，同时考虑到内部和外部情报机构的意见。 

：及时确定优先主题。这些标准应立即应用于情报界内部和外部消息来源建议的一系列主题，包括民间社会，情报合作伙伴和监督实体。优先主题应通过跨机构流程来确定，该流程应包括用于公开发布有关该主题的信息的协调方法。 

原则2：   

积极主动和明确地通过授权渠道公开提供信息，包括采取肯定的措施：

：及时提供公共利益透明性； 

：准备足够清晰和上下文的信息，以便易于理解； 

：通过一系列沟通渠道，使公众可以获取信息，例如新技术带来的沟通渠道； 

：与利益相关者合作，以更好地解释信息并理解各种观点； 

：并说明在适当情况下为何无法公开信息。

原则2是透明度的“方式”，应如何向公众提供可以对公众进行情报教育的信息？本原则的重点是确保有关情报界的信息以及有关信息可访问，可理解，上下文相关，可通过多种渠道获得，并在适当情况下以鼓励反馈的方式进行展示。  

优先事项2.1-通过多个平台与公众共享信息；鼓励公众参与。

情报界通常通过在其网站上发布材料或通过支持其他组织准备公共报告的努力来发布信息。例如，情报界与审查和监督实体密切合作，包括国会委员会，隐私和公民自由监督委员会以及总统情报和通信技术审查小组。此外，近年来，情报界领导者和主题专家增加了与民间社会的互动和对公共论坛的参与。但是，这些参与机会本质上是临时性的。采取战略性，协调性和主动性的方法来提供信息将有助于确保重要信息可通过公众使用的各种渠道获得。 

根据这种方法，潜在的举措包括：

：在线门户。

国家情报总监办公室（ODNI）应该建立www.intelligence.gov作为情报界公开发布的电子信息的主要门户。该中心将提供一个单一的场所来展示情报界范围内的信息，包括对情报的任务和活动以及情报的治理框架的易于理解的公开描述。该门户网站将链接到其他相关的情报网站（包括情报元素的网站），以便公众有一个单一的入口点，以清除有关情报的准确信息。 

：网站内容清单。结合上述内容，情报界应该制定并实施网站清单，以确保情报元素网站提供有关关键主题的易于理解的信息，例如元素描述，战略目标和目的，在情报中扮演的角色，及其治理框架（包括政策，程序，指南和合规性/监督报告）。 

：多元化的代表。情报中心应利用多元化的情报中心工作人员来帮助与公众沟通，并确保更多的情报专业人员在公众沟通中发挥作用。为了实现此目标，必须向情报工作人员提供培训，以更好地为他们与公众互动做准备，同时确保同时保护操作情报和有关情报来源，方法和活动的信息。此外，情报界应该澄清和简化审查和批准流程，以使所涉及的情报专业人员充分了解进行任何此类交互所遵循的授权渠道（下面将进一步讨论）。 

：参与策略。具有透明度经验并被指定为牵头人的情报界办事处应制定并实施战略性，协调一致的方法，以直接与外部利益相关者（包括媒体，民间社会，监督实体和外国合作伙伴）进行互动。许多此类活动将（并且应该）继续是临时性的，并且例如由外部邀请来驱动。但是，为了确保情报界在适当的论坛上采取有效的透明度举措，并确保系统地获得反馈，情报界还应肯定地组织和协调此类活动。 

：开放政府。开放政府的举措注重透明度，以增加公众的投入并确保更多的政府问责制。这些举措自然与情报界致力于提高透明度的承诺相吻合，并提供了使情报透明度工作与其他政府机构的努力保持一致的机会。因此，情报界应该根据权限和利益制定针对公开政府的情报计划。

：扩展社交媒体的使用。情报界在使用社交媒体与公众进行交流方面已经取得了长足的进步。例如，ODNI使用Tumblr博客平台在Record上托管IC，以及IC元素使用Twitter和Facebook帐户。为了促进社交媒体的广泛使用，IC元素应确定并共享最佳实践，包括如何在保持必要的操作安全性的同时更加透明。此外，ODNI应该领导一个流程来识别和更新适用的流程和指南，以便社交媒体的使用可以完全整合到每个IC元素的公共沟通工作中。 

优先级2.2-确保适当使用授权渠道与公众共享信息。

尽管情报界致力于提高透明度，但每个情报专业人员都有责任理解和实施有关与公众共享信息的现有指南，并充分意识到反情报问题。情报机构已经建立了与公众交流的授权渠道。这些渠道有助于确保以保护机密和受法律保护的信息的方式提供准确的信息。 

鉴于上述情况，潜在的举措包括：

：审查和更新过程。应根据适用的政策审查和更新授权与公众交流的IC元素流程，以确保与《原则》保持一致。应当明确标识有权从事公共传播的适当个人和办公室。应根据适用的政策简化授权特定个人参与特定公共传播的过程，并应向此类个人提供适当的培训，指导和支持。 

：员工沟通。情报机构应向员工明确传达使用授权渠道的政策和流程，包括与公众沟通，请求解密审查以及对IC办事处或员工的潜在不当行为提出关注或意见的授权渠道。 

原则3：   

在保护有关情报来源，方法和活动的信息以防止未经授权的披露的情况下，请确保IC专业人员始终如一地勤勉地履行职责：

：仅对那些在未经授权的情况下可能导致对国家安全造成可识别或可描述的损害的信息进行分类； 

：绝不对信息进行分类以掩盖违法，效率低下或行政失误，或防止尴尬； 

：通过部分标记和类似手段区分已分类和未分类的信息；

：在做出分类决定时，应最大限度地考虑公共利益，同时在必要时继续保护信息以保持情报有效性，保护为情报工作或在情报界工作的人员的安全或以其他方式保护国家安全。

优先级3.1-确保情报员工了解正确的分类做法以及它们与提高透明度的关系。

在实践中，情报界的努力只有在训练有素且受过良好教育的员工的支持下才能切实有效。培训对于使员工了解协调透明的重要性，并强调如何勤奋和一致地执行现有分类指南与透明目标是至关重要的。不正确或不完整的部分标记（分类）可能对下游产生重大影响，要求参与特定透明性流程（例如FOIA）的人员花费大量时间和精力来确定所讨论材料的正确分类。在确定分类时，情报机构应始终遵循批准的指南，如有疑问，请使用最低分类级别。

鉴于需要加强教育，潜在的倡议包括：

：更新分类和相关培训。情报界成员应更新分类培训，以强调与原则3相一致的勤奋和一致地履行分类职责。这应酌情包括关于EO 13526（国家安全分类信息）中与透明度相关的规定的模块；ICD 710（分类管理和控制标记系统）；以较低的分类级别进行写作（为发布而写作）；ICD 208（最大实用程序的写入）；ICD 209（泪痕的产生和传播）；ICD 119（媒体联系人）; 和ICD 120（IC举报人保护）。

：举办员工活动，以讨论透明度。ODNI应该与整个IC的适当办公室合作，准备并举办员工活动，以强调透明度的重要性，并回答有关可能引起强烈反感的主题的问题。

优先级3.2-加强信息管理专业人员之间有关分类，解密和发布实践的机构间协调。

信息管理专业人员承担了最近透明度工作的重担，这些专业人员负责响应FOIA的要求，进行解密审查，制定和实施分类指南和培训等。尽管已经取得了进展，但通过转诊/咨询过程加强机构间的协调将有助于确保做出的决定考虑到所有相关因素。 

鉴于上述情况，潜在的举措包括：

：支持和更新FOIA流程。情报机构应进一步支持其与FOIA相关的功能，以提高透明度。ODNI正在参与FOIA试点，其中涉及在www.dni.gov上发布FOIA发布的信息，并且，如果成功，则此实践应遵循其他IC要素。IC元素还应考虑简化流程，以便与FOIA请求者就其请求状态进行沟通，并向公众通报FOIA程序。此外，ODNI应该在IC内部领导一个跨机构流程，以改善与FOIA相关的协调和信息共享。

：提供分类指南作为基本分类指南审查的一部分。ODNI应与信息安全监督办公室合作，为情报机构提供有关更新分类指南的指南。本指南应与《原则》保持一致。 

原则4：   

调整情报角色，资源，流程和政策，以支持这些原则的稳健实施，并与适用的法律，行政命令和指令保持一致。

原则4指导情报机构进行必要的更改以实施原则。 

优先级4.1-明确划分透明角色和职责。

单个情报机构具有其自己的内部组织和流程，涉及透明度决策。透明度决策通常涉及总法律顾问，公民自由和隐私，信息管理，FOIA和公共事务办公室。这些办事处努力提供透明度，但并不总是由哪个机构来领导，或者在多大程度上必须包括其他办事处。因此，重要的是要阐明和统一角色和责任。

鉴于需要组织清晰，潜在的举措包括：

：透明官员/协调员。IC要素应建立透明度协调员/官员职位。这些职位应具有足够的资历，并具有信息和资源的使用权，以促进所有相关IC办事处就特定透明度问题进行协调。此外，这些职位应在ODNI的领导下与IC的所有同行合作，以执行本实施计划中概述的任务。 

：其他角色和职责。透明官员应与总法律顾问办公室，公民自由与隐私，公共事务，信息管理，FOIA和其他相关办公室合作，以界定这些办公室在不同类型的透明性事务上的各自作用和职责，并找到方法支持并提高其有效性，同时避免重复工作。这些办公室应指定一个或多个透明联络点，与透明官员合作。此外，透明度官员应建立度量标准的基准，以评估整个IC透明性的成功实施。 

优先事项4.2-将透明度政策和程序制度化。

透明度的不同方面反映在一系列情报政策和程序中。这些政策和程序必须与《原则》保持一致。此外，当前参与透明度决策的各个局可能已经制定了与其他IC要素的对应方进行交互的现有程序，因此机构透明性要求IC要素之间以及它们之间的密切合作。

鉴于需要一致地应用，潜在的举措包括：

：建立可重复的过程。必须确定，精简和更新相关的机构内和机构间流程，以确保与《原则》保持一致。特别是，应审查和更新机构间协调程序以提高透明度。目标应该是整合和简化情报机构内相关办公室的输入。

：情报透明委员会。ODNI应该建立一个情报透明委员会，由国际情报部门的透明官员组成。理事会应充当促进机构间协调，确定和解决关键问题，审查进度并指导计划实施的论坛，并定期将计划作为活文件进行更新。理事会还应由来自集成电路组织的反情报专家工作组支持，以确保透明度工作不会提供任何见解，也不会使集成电路的漏洞，来源，方法，能力，运营或合作伙伴暴露给对手。