美国防部独立研发后补偿机制研究及启示

美国防部“独立研发”（IR&D）是指军工企业针对军事需求，自筹资金发起和执行、不受军事部门直接管理、科研成果得到国防部相关部门认可并应用，后期通过多种渠道予以后补偿的科研活动。“独立研发”（IR&D）是美军军事技术创新的重要来源，美国防部高度重视其对推动军事技术创新的作用，作为采办改革的重要内容加以推进。

一、发展历程

美国认为国防独立研发是一项自然而然的活动，对武器装备的发展无法被其他研发活动所取代。美国独立研发活动管理经历了从无到有、从有到繁和从繁到简的过程。

1.冷战时期

冷战时间，美国独立研发活动管理经历了从无到有、从有到繁的过程。1972年12月，美国政府采购委员会发布的报告指出：国防部需要以不受限制的方式激发创新，同时保证政府投资能够得到合理的回报。1975年1月，美国防部发布指令明确了国防部支持独立研发的目标——鼓励新武器装备概念的开发，扩大国防部可选择概念的范围；维持两家或多家企业的技术竞争力，确保企业满足国防部的需求；使企业开展广泛研发的同时，保证企业运营的经济可承受性。此后，美国防部还制定了一套由合同官、审计官、采办官、科学家和工程师参与的独立研发监管与补偿政策，涉及技术评估、预补偿协议谈判、军事相关性判断等诸多环节，管理过于繁琐。其中，技术评估是预补偿协议谈判和军事相关性判断的基础，由年度评估和半年一次的现场评估组成，仅1983年，美国防部就针对1万个独立研发项目开展约3万次评估。

2.冷战后时期

冷战结束后，美国防预算大幅削减，军工企业从事独立研发活动的积极性降低。美国防部简化了补偿流程，取消了技术评估、预补偿协议谈判等环节，仅由合同官和审计官进行审查和补偿。流程的简化显著减轻了独立研发申报和审查的负担，有利于激发企业创造性，但也削弱了国防部对独立研发活动的监管，导致国防部采办和科研部门无法充分掌握军工企业独立研发情况。

近年来，美国开始推动独立研发政策改革，重点是促进国防部与企业的交流。首先，设立国防创新网站，集中发布国防战略、规划和采办需求，引导独立研发活动；其次，负责研究与工程的助理部长办公室作为抓总部门，组织技术研讨会，强化国防部科学家、工程师、采办官与企业研发人员之间的沟通；第三，经授权的国防部科研部门可查看企业提交的独立研发信息，从中选出有价值的项目，通过小企业创新研究、小企业技术转移、多学科大学研究、快速创新基金和国防部技术转移等计划渠道对其提供直接资助，实现传统资助方式与独立研发补偿方式的衔接。美国防部对独立研发的认识也不再局限于国防领域，而是扩展到美国整体技术的发展。

美国防部还加强对独立研发的监管，同时避免补偿流程的繁琐性。2015年4月9日，美国防部发布“更佳购买力3.0”采办改革文件，提出“提升独立研发成效”计划，要求企业在独立研发项目启动前，必须从国防采办和科研队伍中选定合适的资助者和合作者。这项改革招致工业界强烈反对，担心独立研发将因此失掉“独立性”。经过与工业界多次协商，2016年2月修订的《联邦采办条例国防部补充条例》要求企业启动新的独立研发项目前，需与国防部相关部门沟通，项目取得的成果也要进行共享。新规则是一项强制沟通互动的措施，旨在确保军工企业和作为潜在用户的军事部门充分了解彼此的工作，并使军事部门借此向企业反馈关于独立研发项目的意见，以提升独立研发项目的针对性和执行成效。

二、独立研发的作用

独立研发具有运作灵活、适应性强、技术转化快等优点，能发挥军工企业在国防科研中的洞察力和主动性。兰德公司早在1986年发布的报告中就将独立研发政策目标归纳为三点：一是鼓励企业为未来装备技术做出更大贡献；二是弥补国防部规划存在的不确定性、僵化和滞后等缺点；三是促进新概念和新技术向军事能力转化。目前，这三点认识仍被美国防部认可和引用。

1.独立研发是改进武器装备性能、降低武器装备成本的重要举措

独立研发不面向特定武器装备，每个项目投入相对较低，因此，难以用重大技术突破等常规指标来衡量独立研发政策的价值。2002年美国防部发布的《独立研发项目报告》认为独立研发的价值在于：增强企业技术实力，扩大企业市场、收入和利润，进而改进武器装备性能、降低武器装备成本。例如，1997年雷西昂公司的一项独立研发课题，促进了一种舰艇声纳系统的设计和研制，经海军试验后，直接投入生产，这等于使海军买到了“现成的”设备，既满足了需要，又节省了开支。麦克唐纳·道格拉斯公司在1974年开始进行的一项独立研发课题——研发航空飞行器分部件的一种先进制造方法，经过多年的研究，这种新技术直接用于空军的F-15战斗机的设计中，省去了许多分立结构元件和紧固件，使现行设计节省大量费用。洛克希德▪马丁公司研究的一种重量较轻的复合材料，大大提高了军用车辆的装甲防护能力。此外，B-1B轰炸机、MX导弹、旋转弹体导弹、E-2C预警机、C-17运输机、MK48鱼雷、SQS56雷达以及“鞑靼人”火控装置等许多武器系统的改进，都利用了军工企业的独立研发成果。因此，独立研发引起了美国防部的重视，并得到了美国防部持续的鼓励和支持。

2.独立研发是政府主导研发活动的有力补充

美国将独立研发看作政府主导研发活动的有力补充，通过提供成本补偿进行资助和鼓励，补偿的独立研发企业达到近1200家，年补偿额超过40亿美元，相当于国防部研发预算的6%，近一半的补偿金额流入主承包商。从历史数据来看，军工企业独立研发投入的一半以上都能得到补偿，如图1所示。近年来，美国意识到“潜在对手正悄无声息地挑战美国传统的军事能力，必须通过专门渠道，有效利用所有创新源头”，在这种背景下，美国防部开始反思对独立研发的管理和利用，推进相关改革来提升独立研发成效。

图 1 国防工业独立研发支出及补偿趋势（亿美元）

3.独立研发是促进政府与企业技术交流的重要平台

美国将独立研发当作是促进政府与企业开展需求和解决方案技术交流的重要平台，首先政府提供研发活动技术、任务需求、应用需求等信息，企业制定计划和预算，执行独立研发项目。然后企业提供关于独立研发活动的技术信息，政府对其开展审查工作，对计划和技术需求提供反馈信息。最后，企业提供独立研发项目的详细内容，包含研发成果、数据、指标等，政府从应用的角度对企业独立研发项目相关数据进行评估。

图 2 政府与企业在独立研发活动中交流机制（本文作者制图）

三、独立研发补偿流程

美国独立研发补偿政策可以追溯到1940年，当时的国防采购成本准则允许企业将独立研发成本纳入成本补偿合同。八十多年来，美国逐渐形成一套完善的独立研发政策。这些政策主要由美国法典第十卷第2372条、《联邦采办条例》及其国防部补充条例、《独立研发监管政策》等构成，重点从设限、备案、审查和补偿四个环节规范独立研发活动。

图 3独立研发补偿流程（本文作者制图）

其中：（1）设限是指美国防部和承包商在每一财年年初协商确定今年可承认成本的最高限额，这个最高限额是根据历史数据和协商确定。（2）备案是指承包商在项目启动前通过国防创新网站提交项目信息，并按年度更新成本、技术成果等信息。备案过程贯穿项目启动、实施到结束的全过程。美国防部鼓励所有承包商进行独立研发项目备案，其中前一财年独立研发补偿金额超过1100万美元的承包商必须进行备案，不进行备案或备案后不及时更新信息，项目的成本都将得不到补偿。（3）审查包括项目审查和成本审查。项目审查旨在确保独立研发符合国防部潜在利益。合同官将依据下述标准做出是否提供补偿：提高武器系统和部件性能；降低装备采办成本和全寿命周期成本；强化国防工业基础和技术基础；提升美国工业竞争力；促进关键技术研发；加强军民两用技术开发。成本审查由合同官在国防合同审计局审计官的支持下完成，旨在核对企业提交的独立研发成本。对于涉及军民两用技术的独立研发项目，还要确定国防部应分摊的成本比例和金额。（4）补偿是指合同官汇总经过审查的独立研发成本，在适当的时候将其作为间接成本分摊到国防部与企业签订的成本补偿合同中。成本补偿合同是指以成本因素为基础定价的合同，其特点是不论合同结果如何，国防部都会定期核算并补偿承包商实际发生的成本。因此，独立研发补偿可能发生在任何时候，而不只在项目结束后。另外，国防合同审计局每年都要发布统计报告，公布企业独立研发支出总额、国防部分摊金额等数据，接受国会和公众监督。

四、启示建议

武器装备技术复杂、发展风险较高，大部分研发活动必须由国家主导，通过采办合同进行资助和规范。但好的创意并不都出自政府或军方，美国重视独立研发对军事技术发展的促进作用，允许企业将其成本作为正式采办合同的间接成本，同时努力寻求企业自主与政府监管之间的平衡，取得较好的效果。我国武器装备技术研发长期依赖政府和军方的财政支持，借鉴美军做法，结合国内实际情况，为实现我国防工业高水平科技自立自强，提出以下建议：

1.安排专项预算鼓励军工企业独立研发创新

不论延续性创新还是颠覆性创新，创新主体必须具有独立的自主空间。国防军工企业是装备技术创新的前沿阵地，如果简单套用行政预算和现有的财务管理方法管理科技创新资源，将会束缚其活动、分散其精力、影响其效果，因此，借鉴美军独立研发发展过程和国内典型民企的技术创新经验，必须投入预算独立安排创新活动，并进行单独管理。装备管理部门可以坚持战略需求导向，确定装备科技创新方向和重点，军工企业依据发布的创新需求结合自身技术优势采用灵活方式从事技术创新活动。

2.建立完善的独立研发后补偿法律法规

独立研发后补偿法规制度是国防科研后补偿工作的基础和依据，完善的独立研发后补偿法律法规是深化贯彻军品价格市场化改革要求，将制度建设导向由“负面惩戒”转为“正向激励”为主的重要举措，是军方、政府、企业三者的大力协同确保重大武器装备项目管理有充足资源、有互动提升、有体系监督、有效率效能的抓手。建议借鉴美经验，在法规法规层面，建立符合国情具有可操作性的独立研发后补偿机制，包含组织机构设置、补偿范围、补偿流程、补偿额度等。

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转自丨空天防务观察

作者丨冯欢欢，魏慧丰

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