专家解读 | 探究公共数据（下）—特性分析及标准定义篇

公共数据相对于一般数据、重要数据、核心数据来讲，具有公益性最强、可共享利用程度最高、取之于公用之于公等特性，是最能够促进公共利益、公共服务、公共安全的提供基础性保障的数据。因此，基于公共数据的本体，应对其进行持续开发、利用、共享、开放及管理，去赋能公共治理能力、助推要素市场、促进共同富裕、助力创新创业、维护公共利益等。同时，在此过程中，必然会暴露一些问题，比如：公共数据应该有偿开发与无偿开放问题？公共数据的主体归属问题？何为公共数据的问题？公共数据类型划分问题？基于不同类型公共数据应起到的义务问题？

◉价值：消除数字鸿沟、促进共同富裕、实现中国式现代化；

◉特点：取之于公、用之于公；权属纠葛少、集聚程度高、具有通用性；

◉范围：公共利益、公共服务、公共安全；

◉价值导向：

    ●赋能公共治理（即：国家、地区、行业、应急等）；

    ●助推要素市场（即：要素供给）；

    ●促进共同富裕（即：以数据赋能全体人民共同富裕）；

    ●助力创新创业（即：推动在千行百业中的应用）；

    ●维护公共利益（即：利益与安全）；

◉任务方向：

    ●政府部门之间的数据共享（即：加强顶层设计、压实责任机制、促进数据回流、畅通供需环节、推动数据融合、加强共享评价等）；

    ●政府部门向社会的数据开放（即：健全开放体系、完善开放机制、提高开放实践、推进场内开放、控制开放风向、加强开放评价）；

    ●公共数据授权运营（即：建立授权机制、明确授权条件、明确主体责任、加强要素供给、合理分配收益、构建开放生态）；

三、公共数据——开放分类

◉无偿使用：主要从公益属性角度出发，强调公共数据作为一种公共资源，其公益属性决定了应向社会成员无偿开放。但免费并不意味着政府完全不能因社会主体对公共数据的利用而获益，提出“数据换数据”的公共数据交易模式，以企业向公共数据资源池回传自身运营数据作为获取公共数据的对价——其中，《数据二十条》强调用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用；

◉有偿使用：主要从有序利用、使用效率及持续运行等角度进行考量，向公共数据使用主体或被授权运营主体收取费用，但对于普通公众基于生活需要或者公益性开发利用的使用行为，应当尽可免费或采用低费用模式——其中，《数据二十条》强调探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用；

四、公共数据——归属主体：

◉国家所有说认为：无论公共数据的类型、源泉为何，基于公共数据由国家机关收集、加工、存储的特点以及其所具有的公共性，其应当属于国家所有；

◉分别所有说认为：虽然公共数据中的个人数据、企业数据是国家机关在履行法定职责期间通过收集而形成的，但基于数据所有权分配的一般原理，或基于对数据主体权益保护的需要，个人数据、企业数据的所有权仍归属个人或企业；

五、公共数据——类型及组合：

◉政务数据（公共资金+非营利性+公共产品）：职能履行受公共财政保障的非营利性公共管理主体在提供公共产品过程中产生的数据。

如：各级行政机关、事业单位、人大、政协、司法、监督等国家机关的相关数据。

公共性程度：

◉公共非营利主体数据（公共资金+非营利性+准公共产品）：公共财政或社会捐赠资金支持的公共非营利主体在提供社会服务过程中产生的数据。

如：基金会相关数据（中国红十字会、中国残疾人福利基金会等）、公益服务类事业单位（公立学校、公立医院、报社、杂志等）、社会团体（中华全国总工会、中华全国妇女联合会、作家协会等）、社会服务机构（民办非营利性学校、民办非营利性医院等）。

公共性程度：

◉公共营利主体数据（公共资金+营利性+准公共产品）：公共财政资金支持的公共营利主体在提供准公共产品过程中产生的数据。

如：提供电力、水务、燃气、通信、公共交通、城市基础设施建设等公共服务的营利法人性质的国有企业（国家电网、中国电信、城市自来水、燃气公司和公交集团等）。

公共性程度：

◉非公共营利主体数据（非公共资金+营利性+准公共产品）：非公共资金支持的公共服务主体在提供准公共产品过程中产生的数据。

如：非公共营利主体主要对应着提供准公共产品且市场准入需经政府特别授权的民办营利性学校、民办营利性医院等营利性主体。

公共性程度：

六、公共数据——义务能力（基于“5.公共数据——类型及组合”演化）：

◉政务数据（公共资金+非营利性+公共产品）义务能力：负担数据共享、数据开放及数据管理义务；——（原因：政务数据的数源主体与治理主体是二合一，由政府通过数据开放的方式实现资源配置效率）；

◉公共非营利主体数据（公共资金+非营利性+准公共产品）义务能力：负担数据共享、数据开放和一定程度的数据管理义务；——（原因：虽然公共非营利主体数据存在治理主体与数源主体分离的现象，但公共非营利主体在一定意义上承担着替代政府向社会提供准公共产品的职责，间接由政府通过数据开放的方式实现资源配置效率，具有准行政主体性质）；

◉公共营利主体数据（公共资金+营利性+准公共产品）义务能力：负担数据共享及较低程度的数据管理义务；——（原因：治理主体与数源主体分离，且数源主体的营利性会使其公共性减退。公共营利主体数据依附于准公共产品，通过建立在个体性、分散性和相对性知识特质基础上的市场机制更能实现资源配置的效率，即通过数据交易、数据互换实现资源配置）；

◉非公共营利主体数据（非公共资金+营利性+准公共产品）义务能力：负担数据共享义务；——（原因：治理主体与数源主体分离，产生数据之行为是营利性，使其数源主体的直接公共性亦不复存在）；

通过以下对地方关于公共数据的定义比对解读来看，江苏省对公共数据的定义单独强调了公共使用价值，使公共数据范围变得更加宽泛、涵盖范围更广；浙江省对公共数据定义量化了涵盖的公共数据主体，对公共数据产生源的确定具有积极作用；广西对公共数据的定义量化公共数据所包含的形式，对公共数据的内容更容易界定；广东市给出的公共数据定义主要从主体的动作出发进行界定，需要与其他法律法规进行联动确认；上海市从主体在数据生命周期的动作出发界定公共数据。具体内容如下：

一、《江苏省公共数据管理办法》：

◉公共数据的主体为公共管理和服务机构；

◉此主体具有公共使用价值的信息；

◉此主体公共使用价值的信息是为了履行法定职责、提供公共服务收集、产生的；

◉此主体在形式上采用的是电子或者其他方式的记录；

本条例      第三条对公共数据进行了定义——（即：指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据，属于本条例所称公共数据）。

解读：（满足以下条件之一，就为公共数据）

三、《广西公共数据开放管理办法》：

解读：基于“主体+范围+动作+数据资源”进行排列组合，明确何为公共数据

◉主体：广西各地各部门各单位、法律法规授权具有公共管理和服务职能的企事业单位、社会组织（满足之一即可）；

◉范围：依法履职、生产经营（满足之一即可）；

◉动作：制作、获取、记录、保存（满足之一即可）；

◉数据资源：文件、资料、图表、图像、音频、视频、电子证照、电子档案、数据等（满足之一即可）；

四、《广东市公共数据开放管理办法》：

本办法 第三条 第一项中对公共数据进行了定义（即：指公共管理和服务机构在依法履行职责和提供公共服务过程中获取或制作的数据资源，以及法律、法规、规章规定纳入公共数据管理的其他数据资源）。

解读：基于“主体+范围+动作”进行排列组合，明确何为公共数据

五、《上海市公共数据开放暂行办法》：

本办法 第三条 第一项对公共数据进行了定义（即：指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源）。

◉主体：本市各级行政机关、本市履行公共管理和服务职能的事业单位；（满足之一即可）；

◉动作：采集、产生的数据资源；（满足之一即可）；