中国科学研究和技术服务业对外开放的现状与前景

党的十九届五中全会提出，实行“高水平对外开放”，通过实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，促进国际合作，实现互利共赢。2021年10月，习近平总书记在参观国家“十三五”科技创新成就展时强调，要加快实现“高水平科技自立自强”，为建设世界科技强国、实现中华民族伟大复兴作出新的更大贡献。

高技术产业处在“高水平对外开放”与“高水平科技自立自强”两大战略决策的逻辑交汇点上。既要通过开放吸引国际创新要素和主体，又要借助开放提升国内企业技术创新能力。目前学界对于高技术产业对外开放的研究以实证检验为主。大部分文献聚焦在高技术产业对外开放的直接影响，包括对外开放对高技术产业自身创新效率、全要素生产率、产值表现、贸易表现的影响，以及高技术外资企业对内资企业产生的技术溢出效应等。少部分文献考察了高技术产业对外开放的间接影响，例如科技服务业利用外资对于制造业技术创新能力的提升作用。个别文献基于贸易与投资情况概述了高技术产业开放发展的宏观形势。总体来看，既有文献集中在论证高技术产业“要不要开放”，而很少分析高技术产业“如何开放”。具体而言，既有文献缺乏从政策视角对高技术产业对外开放的分析，也缺少深入到具体行业的针对性研究。

广义上，科学研究和技术服务业对外开放是指，放宽或取消该行业各类限制政策，提高对外资与外贸的市场准入，促进国内外经济交往。从形式上，根据世界贸易组织（WTO）《服务贸易总协定》（GATS）对服务贸易模式的划分（跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动4种模式），科学研究和技术服务业对外开放也相应包含这4种类型。但在现实中，绝大多数服务贸易是以商业存在（即外商投资）的模式实现的。因此，本研究所探讨的科学研究和技术服务业对外开放，仅指商业存在模式的开放，即对外资的开放。

中国科学研究和技术服务业对外开放的多边承诺体现在WTO服务贸易具体承诺减让表中。根据中国国民经济行业分类与WTO服务贸易分类的粗略对应关系，中国仅将科学研究和技术服务业中“专业技术服务业”和“科技推广和应用服务业”下的少数几个子行业列入减让表（表1）。这几个子行业在减让表中属于“商业服务”下的“专业服务”和“其他商业服务”。中国对这些子行业的开放基本都施加了合资限制，其中一部分预先设置了合资限制的过渡期。

与WTO其他主要成员国相比，中国科学研究和技术服务业的开放承诺较为保守。一是对于其他成员作出开放承诺的“研发服务”，中国未作出承诺。“研发服务”对应于中国国民经济行业分类中“研发和试验发展”。印度开放了“研发服务”下的“自然科学研发服务”，欧盟、日本、俄罗斯则开放了“研发服务”下的“人文与社会科学研发服务”。二是对于其他成员没有作出限制的部分子行业，中国施加了市场准入与国民待遇限制。例如，中国对“与农林牧渔有关的服务”“相关科学技术咨询服务”施加了合资限制，而美国、欧盟、日本、俄罗斯、南非等成员基本都没有限制。

在近年初步形成的“准入前国民待遇”加“负面清单”外资管理模式下，中国科学研究和技术服务业的单边开放水平已经明显超出在WTO下的多边承诺。一方面，2020年中国科学研究和技术服务业外资准入的“负面清单”仅3项：人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用，人文社会科学研究机构，地质勘查、地形测绘、地图编制等活动。除此之外的科学研究和技术服务业，外资均可与国内资本以同等条件进入。另一方面，中国对科学研究和技术服务业下大量子行业的外资流入持鼓励态度。在2020年版《鼓励外商投资产业目录》中，科学研究和技术服务业共有32项子行业列入。其中既包括较为综合性的子行业，如研究开发中心以及高新技术、新产品开发与企业孵化中心，也包括面向特定技术领域的子行业，如第五代通信技术（5G）、物联网、区块链、人工智能技术研发与应用等。

动态来看，2015年以来中国科学研究和技术服务业的单边开放呈现出快速迭代的特征（表2）。一方面是限制类的减少。2015年某些检验认证服务和摄影服务被移出限制类目录。另一方面是鼓励类的增加。2015、2019、2020年的鼓励类目录中，均有新的子行业纳入，这些子行业主要与新兴技术和绿色发展有关，如区块链技术研发与应用、CCUS（碳捕集、利用与封存）技术开发与服务等。2017年虽然在禁止类目录中纳入人文社会科学研究机构，但这并不是外资准入的实质性倒退。因为中国此前没有对该子行业的开放作出任何承诺，此次也仅是将事实上的禁入措施显性化。

截至2018年底，中国科学研究和技术服务业外商投资企业达到7000家（表3）。但外资在该行业中处于从属地位，外资渗透率（即外资企业占企业总体数量的比例）不足0.6%。这与中国全行业的外资渗透率一致。根据国家统计局的数据，2018年在全国企业中，外商投资企业占0.55%。

受经济和科技发展水平的影响，中国科学研究和技术服务企业主要集聚在东部地区。2018年末，东部地区的科学研究和技术服务企业共有74.7万家，占全国的62.5%（表4）。而外资企业的集聚特征更加显著。2018年末，东部地区的科学研究和技术服务外资企业共有5910家，占全国的84.4%。其中仅北京、上海、广东三地就占到54%。

近年来中国科学研究和技术服务业吸引外资增速持续高于全行业平均水平，成为优化引资结构、提高引资质量的代表。根据国家统计局的数据，2015—2019年中国全行业实际利用外资金额年均增长2.3%，而科学研究和技术服务业实际利用外资金额年均增长25.3%，从45.3亿美元提高到111.7亿美元。

一方面，科学研究和技术服务业对外开放水平不断提升，对该行业外资流入起到了激励作用。外资流入速度显示出与开放进程同步提速的特征。基于前文所述的科学研究和技术服务业开放政策演进过程，按同等时间段划分，2011—2015年该行业开放水平基本不变，而2015—2019年开放水平逐年上升。与之对应，2011—2015年外资流入年均增速为16.5%，而2015—2019年达到25.3%，高出8.8个百分点。2011—2015年该行业新增外商投资企业数年均增速为10.4%，而2015—2019年达到19.5%，高出9.1个百分点。

一个行业外资存量占国内生产总值（GDP）的比重，可以较客观地反映该行业对外开放和外资发展水平。由于国民经济行业统计口径的差异，其他国家并没有与中国科学研究和技术服务业直接对应的数据。本研究采用发达国家普遍使用的“专业、科学与技术活动”外资存量数据作为替代。与中国科学研究和技术服务业相比，专业、科学与技术活动缺少科技推广和应用服务，但纳入了部分商务服务。

近年来国际国内形势发生深刻变化，国际环境愈发错综复杂，国内创新能力愈加不适应高质量发展的迫切需求。“十四五”将是中国应对这些变化，将挑战转化为机遇的关键时期。在这一时期，科学研究和技术服务业必须实现更高标准的对外开放，才能在增进高水平科技自立自强的同时，更好地支撑构建“双循环”新发展格局。基于以上形势，对相关决策部门提出如下建议。