聚焦两会：15份关于数据要素的提案

目前，我国数据要素市场的建设尚处于探索阶段，数据要素确权、定价、流通、监管等基础制度体系尚不健全，从数据要素市场的全流程看，数据要素的供给与流通环节均待进一步优化和完善，一是数据的有效供给能力有待进一步加强，二是数据流通机制、可信渠道有待进一步完善，三是数据的统筹管理机制有待进一步健全。为此，民建中央建议：

1、加大公共数据开放强化数据供给。通过加大公共数据开放的方式“参与”数据市场，以树立标杆的方式缓解目前数据市场供给不足的问题，提升市场活力和规模，引导和带动更多的市场主体参与数据的开放共享。在建设全国统一的公共数据公开平台的同时，进一步结合市场需求，实现更加定制化、市场化的数据开放。

2、加强运营体系建设畅通数据流动。围绕数据交易环节加强对相关主体的培育。一方面整合和联通目前分散在各地数交所的资源与优势，加快国家级数据交易所建设进程，另一方面可加快建立健全数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，通过试点的方式，推出一批代表性的企业率先参与市场运营探索。

3、设立国家级管理机构统筹数据治理。统筹推进数据要素市场相关的顶层规划设计、交易机制探索和治理规则构建，有效解决当前存在的监管空白和重复监管等问题，引导各地区、各领域以统一的标准和规范推进数据要素市场的建设。

今年全国两会，张连起带来了《关于锻造我国数据要素底层科技竞争力的提案》。张连起认为，我国已发展成为数据大国，具有海量数据规模和丰富应用场景优势；但我国还不是数据强国，在数据要素底层科技方面优势并不明显，部分技术还受制于人。“十四五”期间，我国要从数据大国迈向数据强国，应在数据要素底层科技上加大投入，加快数据要素关键核心技术攻关。

张连起在调研中发现，目前业内尚缺乏关键数据技术清单，产业政策上也主要着力于对数据库、芯片等极少数技术的攻关和布局，对其他关键数据技术的潜在断供风险和新兴技术的提前布局和政策支持尚不充分。

此外，由于我国的数据要素市场体系仍在发展初期，相关政策、法规、标准等在不断完善和细化过程中，机构对采用新兴数据技术存在合规顾虑。张连起透露，比如个人信息匿名化处理规则不明确，通用的隐私计算成熟度不够、安全性衡量标准缺失，使得机构对于采用隐私计算是否符合个人信息保护和网络数据安全要求心存顾虑。

除了新兴数据技术持续创新和迭代完善有待“练兵”，关键数据技术互联互通不足也是当前限制行业发展的重要因素。鉴于上述制约点，张连起从三方面给出建议：

首先，是识别潜在“卡脖子”技术风险并转变为“攻坚”清单，确保关键数据技术自主可控；其次，是加快建设数据基础制度先行先试区，通过产业应用试点牵引数据科技创新。此外，则需要引导加强行业合作，增强数据技术的互联互通，为数据科技规模化发展创造条件。

在实施路径上，张连起建议，一是支持科技企业牵头构建数据科技产业联盟，联合产业链上下游共同制定关键技术标准，降低技术落地成本和使用门槛；二是鼓励开源创新，以开源开放为抓手，推动数据科技产业规模化发展和技术创新。

王国仁表示，数据要素是数字经济时代下产生的一种新型生产要素，是对传统生产要素理论的重大突破。数据成为新型数字化生产要素，将会大幅提升生产力，变革传统的生产方式及商业模式，推动社会生产向数字化转型发展，促进人类社会进入数字经济新领域、新阶段，成为一国经济社会发展不可或缺的基础性战略资源。

王国仁关注到，我国在数据要素化市场布局较晚，相关支持政策不完善，对中小企业的扶持力度不足，缺少前沿的技术创新和数据要素化大型龙头企业，“这已成为我国数据要素市场发展的阿喀琉斯之踵”。

为此，王国仁建议制定更加积极的政策措施，扶持数据要素化中小企业快速发展；加大以区块链技术、隐私计算为代表的现代信息技术的科研经费投入，推动数据要素化的技术创新；打造数据要素市场产业链和供应链龙头企业，推动数据要素化市场的快速发展。

张英认为，目前，我国在推动建立与国际经贸往来相适应的数据流动机制方面主要有三方面不足：

一是对标高标准国际规则相对滞后，目前我国数据要素市场建设尚处于起步阶段，在面向国际的数据治理规则方面仍存在不少盲区，比如电子发票国内国际标准尚未有机衔接等。

二是数据国际合作与流动的试点路径不够清晰。近年来，我国通过自贸试验区建设探索了一条从沿海到内陆，再到全国复制推广的经贸开放新路径，但是目前仍缺少对标数字经济国际规则开展集成创新试点的试验区，创新数据流动的国际合作机制已经成为制约高水平开放的关键环节。

三是数据跨境流动缺少场景思维。当前我国数据跨境流动主要以单个企业和具体数据内容为对象，由于缺少国际间经贸往来和交流合作场景为驱动的系统性设计，导致数据流动碎片化、个案化，面临“能出境的数据不可用，可用的数据难出境”等困境，直接影响到企业“引进来、走出去”的成效。

针对上述问题，张英建议：

一是对标DEPA等数字经济规则，率先在上海自贸新片区等地区，开展规则的综合集成和压力测试，设立高标准规则集成的数据国际合作试验区。积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。

二是完善场景牵引下的数据流动机制和规则，聚焦全球经贸合作、高端产业开放、国际创新协同等经济数字化转型关键领域场景，完善操作指引，更好服务中国式现代化和韧性供应链体系构建。

三是创设面向国际数据合作的关键基础设施，增强国际间连接能力，加强算力协同，加强区块链、隐私计算等技术应用，探索“数据可用不出境”等新机制、新模式。依托上海数据交易所等国家级数据交易所，设立数据交易国际板。

经过多年实践，我国明确了数据要素市场的基本形态，以政府支持建设的数据交易机构为枢纽，促进数据流通交易，打造全链数商生态，推动数据资产化进程。

不过，在邵志清看来，我国数据要素市场还处于发展初期，还存在一些主要问题：第一，数据交易机构急需全国层面的统筹规划，难以发挥全国统一大市场的联动和规模效应。第二，建设资源有待集中，尚无数据交易机构建成相对完善的数据流通交易基础设施。第三，基础设施和市场发展有待提速，数据资产化尚处于理论验证到试点落地的过渡阶段。

针对上述问题，邵志清建议，我国应制定加快培育全国统一数据要素市场体系的指导意见。同时，需要集中资源，重点支持建设国家数据交易所。此外，邵志清还建议，加快推进数据资产化，赋能多层次数据要素市场高质量发展。

值得一提的是，支撑数据要素有效流通的信息基础设施至关重要。对此，邵志清认为，应支持重点地区“云、链、网、技”建设，尽快打造多层次数据要素市场的基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。

今年全国两会，周云杰带来了《关于以数据高水平应用促进新型工业化高价值创造的建议》。

周云杰表示，作为新的生产要素，数据是一种新型工业化的生产力，数据高水平应用是促进新型工业化高价值创造的内生动力。因此，应当重视工业数据的高水平应用。目前，国内工业数据的应用仍处于中低端水平，自主可控能力不强，具体来看主要存在三方面问题：一是规模“大而不强”，全要素利用率低；二是应用“全而不优”，智能化水平低；三是工业数据范围“广而不通”，平台开放度低。

周云杰认为，要加强国家级、行业级工业数据标准化体系建设，推动行业龙头企业主导进行工业大数据基础标准和关键标准的研制和应用，统一工业数据的应用规则和技术要求，并在全国范围内选择重点行业、领域、地区开展标准试验验证和试点示范，加快标准应用推广。

同时，要优先探索并推进工业大脑等智能场景的落地和产业实践。周云杰建议，利用“工业大脑国家新一代人工智能开放创新平台”的企业应用与示范作用，培育行业领军企业，推进工业大数据与人工智能关键技术的落地应用，推动普惠AI助力中小微企业成长，构建工业大脑新产业生态，让企业用得起、用得好。

此外，还要培育一批智能制造等重点领域的数据要素流通和交易服务生态。培育一批专业化的工业大数据服务商，参与工业数据确权、流转、交易的标准与规则，壮大可信工业数据空间生态链，提升数据要素合规高效、安全有序流通。

数据要素的合规高效流通使用，关系到数字经济做强做优做大。张毅认为，若要数据合规体系得到进一步发展，三方面问题亟待解决。一是解决基于数据特性的具体问题。

张毅解释道，首先，数据本身特点带来一些问题，例如数据具有来源多样和结构多变等特征，价值评估存在“双向不确定性”；交易双方存在互信机制建立难等问题。其次，数字技术本身也会带来问题，如技术虽然创新迭代，但依然无法同时解决“安全与隐私”“质量与易用性”“流通性”等基本问题，以及多方协作确定数据权属和真实性等问题。”

二是合规体系建设尚存在短板，数据要素生态市场（包括市场建设主体、数据服务商以及使用数据的企业）发育尚不完善。不少企业还存在重业务、轻合规的问题。

三是数据要素的流动频繁，数据泄露事件发生频率增加，数据权属纠纷以及引发的反不正当竞争案件增加。

数据二十条在多个方面要求加快布局数据合规体系，保障数据要素合规高效流通，为更好地为数字经济高质量发展提供新动能，张毅提出五点建议。

第一，发挥不同地区数据交易场所平台的作用，在不同地区进行数据要素流通和交易的监管“沙盒”试点，建立创新容错机制，探索不同的数据流通模式，让不同数据（公共数据、企业数据和个人数据）以不同方式合规高效流通，让企业以不同的数据流通方式和合理分配方法进行交易。

同时，结合试点经验，形成可复制可推广的经验和做法，进一步建立全国性的体现效率、公平的数据要素流动交易和收益分配制度，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜。

第二，建立政府监管与市场自律协同的“数据要素监管生态圈”模式，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。通过行业自律、社会协同指导企业更好实现自治，合法依规开展数据要素交易流通。改变“先上线再合规”，从制度设计层面确保数据合规要求体现在产品研发、测试、上线、迭代的全生命周期。同时，监管机构建立监管执法标准化、规范化体系，依法加大网络安全、数据安全、个人信息保护、反垄断等的执法力度，保障数据要素市场有序规范。

第三，利用技术赋能数据流转和交易，探索隐私计算、区块链等前沿技术的创新和融合，推动数据流转“可用不可见”、节点“可追可溯源”、数据交易“可控可计量”，通过法律和技术相结合弥补数据产业发展迅速和立法天然滞后的矛盾。

第四，在有条件的地区推动数据合规产业高地的建设，将合规体系建设与产业发展相结合。张毅表示，“可从两方面入手，一是培养法律和技术结合的复合型人才；二是培育第三方机构提供数据安全合规咨询、数据流通治理咨询等合规服务。”

第五，在推动数字企业出海中建立国际数据合规新秩序。张毅表示，“可从三方面入手，一是通过国内立法，应对境外数据主权竞争格局下的外国法律长臂管辖，同时积极牵头数据跨境流动国际条约、标准或者规则的制定，建立或参与区域性的跨境数据流动规则及白名单机制，构建‘数字经济的国际朋友圈’。二是在有条件的地区建设数字自贸区或者国际数据中心，加大数据和算力的国际竞争市场投入。三是将数据安全、信息安全与政治安全、国土安全、经济安全等并列，完善相关安全审查制度，构建数据跨境监管体系。”

今年全国两会，何志敏带来了《建立数据知识产权制度加快培育数据要素市场》的提案。

何志敏认为，数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。从数据的无形性、非竞争性的本质特性出发，可以借鉴以无形资产为保护客体的知识产权法律制度，厘清数据知识产权所有权与公共数据持有权的界限，明确保护客体范围、授权确权程序，从而建立适应数字经济发展需要的数据知识产权保护规则。为此他建议，

一、借鉴以无形财产为客体的知识产权法，尽快建立数据知识产权制度。作为信息社会基础性制度的知识产权法律制度，发挥着激励信息创造和促进公共利益的双重目标，在信息社会向数字社会转型过程中，将数据纳入知识产权法律制度保护范围，是将现有制度进行创造性转化，实现数据保护与利用、数据独占与共享平衡的最佳路径。

二、赋予数据生产者一系列数据权利，激励数据收集、加工、使用和流通。在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》所规定的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权基础上，进一步明确、细化、充实数据权利内容，增加数据处分、许可、收益等积极性权能。

三、建立第三方强制许可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益。知识产权行政部门在公共危机情况下，可以颁发强制许可。当相关行政部门认定数据权益人所掌握的数据构成基础设施时，知识产权行政部门可以应第三方请求强制许可。

四、建立赋权性的数据登记公示制度。财产登记公示是有序交易的前提。当前，数据登记已在各地试点，但存在登记条件不清、法律效力不足的窒碍。建议以赋权性数据登记公示制度为目标，对于依法登记的数据赋予对世的优先效力，从而降低各方确权、设权和维权成本，推动数据要素市场的发展。

田轩认为，随着我国金融科技行业的发展，当前的数据治理水平已无法满足金融反哺实体经济发展的效率需要。为了更好配合落实《数字中国建设整体布局规划》，针对我国数据市场建设目前仍存在的数据基础设施不完善导致的治理根基薄弱核心问题。田轩建议：

一是加强顶层设计。由国家主导统筹数字身份治理体系统一建设，以国家战略规划的高度，明确数字身份的法律地位，统筹规范各类数字身份的生成运行规则和技术规范，形成良好的数字身份生态。各相关管理部门和行业协会按照标准先行、适度超前的原则，制定和完善与法律法规相适应的数字身份和数据账户的技术标准规范和实施指南，重点确立数字身份在政务、医疗、交通、金融、教育、文旅等重点民生数字化应用场景中的适用范围，形成数字身份和数据账户的顶层设计基础。

二是统一标准，探索建立个人数据账户制度。在公民数字身份基础上，实现个人数据账户身份信息和业务数据的分离，明确实质知情同意为个人数据的采集原则。数据采集机构应向数据主体提供充分的数据账户管理和授权权限，其他数据需求方在获得用户授权后即可访问个人数据账户中的相关数据。个人数据不可二次分享以保护初始采集机构的利益。个人数据账户采取“商业主导+政府分级监管”的管理模式，对于不涉及生物信息、宗教信仰、金融财务等非敏感数据，可对相关活动和机构实行事后备案管理即可。

三是尽快完善健全相关法律法规或管理办法。尽快制定出台相应制度，给予数字身份及数字账户在数字基础设施中明晰的法律地位，明确相关定义，对其管理使用、权利义务关系等作出原则性规定，为行政法规的制定提供法律依据。注重建立健全数字经济背景下的知识产权保护法律法规，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理、服务的法治化水平。对《反垄断法》进行更为细致的修订，确立“市场支配地位”的认定方式、“相关市场”的界定方式、明确“经营者集中”的认定标准，掌握好数字经济发展与安全的关系，防止无序扩张、野蛮生长、市场垄断等负面效应。

四是创新平台金融科技监管。针对金融科技平台企业，建立分级牌照体系，实施一致性与差异化相结合的监管方式。加强公司治理、企业文化和社会责任的引导和监督。建设全国性的“监管大数据平台”，并完善“监管沙箱”机制，解决监管滞后性。

蒋颖表示，尽管目前各方对数据交易的重视程度颇高，但整体而言，还存在数据交易市场规模相对不大、数据产品的权属价值判断不清、数商生态有待进一步完善和成熟、相关数据交易地方立法尚待完善、数据交易机构职能定位不清等问题。

针对上述不足和挑战，蒋颖建议：

顶层设计推动重要立法法规出台和落实。当前涉及数据交易监管的政府机构存在几方各司其职的现象，蒋颖建议，推动成立跨委办局的集中监管机构，牵头协调数据交易的整体监管工作。“‘数据二十条’以解决市场主体遇到的实际问题为导向，提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权‘三权分置’的数据产权制度框架。”蒋颖表示，“未来在此基础上，还需进一步完善数据产权制度立法的核心内容，如数据产权的性质、归属和内容，将‘数据二十条’中的规范表述转变为法律。”

完善数据交易商生态。数据经纪商能与交易所更有效率地互动，包括如何引导交易、如何撮合，并形成价格发现的机制。针对企业缺乏数据产品开发能力的情况，蒋颖建议，可以考虑把数据资产通过划拨转让托管的方式，委托经营，或者是自行成立一个专门的数据产品开发公司做专属经营。

激发市场主体参与数据交易的积极性。引导企业参与数据治理体系的实践和构建，培育专门从事数据治理的数据商和第三方专业服务机构，不断完善可持续健康发展的数商生态。为调动企业积极性，可实施研发费用加计扣除等税收优惠。

统筹规划数据交易机构的设立。蒋颖建议，给予合理的交易机构市场布局规划和行业发展指导。厘清在发展、功能定位上的界线，避免同质化竞争，形成各具特色的交易市场，利用各自优势发挥数据交易机构的作用。

如何充分发挥数据要素价值，有序推进数据要素统一市场建设？

杨剑宇表示，我国数据要素市场化还处于发展初期，建设推进中仍存在一些有待完善的地方，包括市场化的顶层设计不健全、数据开放共享不充分、市场化运营水平不高、可信流通技术支撑能力有待加强等。

加快数据要素流转市场化，制度创新是根本，数据融合是关键，可信流通是核心。对此，杨剑宇提出三点建议：

一是在浙江设立国家级数据要素市场化改革实验区，以制度创新推动数据要素全国统一大市场建设。支持实验区在数据要素流转的框架体系、准入机制、信用体系等方面先行探索。包括加快推动数据产权结构性分置，推进数据分类分级确权授权使用，健全数据要素权益保护制度，制定数据流转的标准体系，并在相关行业予以试行；探索建立正面引导清单、负面禁止清单和第三方机构认证评级相结合的数据市场准入制度；基于数据流转各类交易主体的信用评价给予差异化税收优惠政策等。

二是积极推进数据要素的合规开放、高效共享，提升数据要素市场化运营水平。积极引导通信运营商、行业龙头企业、平台型企业等市场化主体参与数据要素交换平台的建设与运营，构建共生共赢的生态体系；创新数据要素“场外”交易新模式，探索构建“数据经纪人”服务体系；鼓励打破“数据孤岛”，在确保交易数据合规的基础上，积极推动公共数据、企业数据、个人数据的开放、汇聚、共享。

三是积极推动数据要素流通技术发展，为数据要素的可信流转提供保障强力支撑。加快数据流通关键技术的突破，积极探索水印溯源、合成数据、隐私计算、云计算、人工智能、区块链等前沿技术在数据要素流转中的应用；建立数据要素市场化流转的国家级标准认证，针对技术研发、产品服务、数据治理、交易流通、行业应用等领域中的关键技术环节开展可信认证；完善数据要素市场化流转过程中的技术防护和运行管理体系，支持鼓励信息技术系统集成、融合创新，持续加强新型信息基础设施的安全屏障建设，全面提高数据要素市场的安全风险防范能力。

今年全国两会，范树奎带来了《关于利用防疫健康码，建设居民健康数据护照，推进国家医疗卫生治理能力现代化的提案》。

1、制定赋予个人对其健康数据拥有控制权利的法规

提高个人对其健康医疗数据的控制权利，是实现健康医疗数据要素安全合规流通的基础，可使建设居民智能健康数据护照有规可循。

2、制定健康医疗数据要素相关标准和安全规范

制定居民智能健康数据护照的行业标准和规范，包括数据模型、数据质量、数据共享接口、数据确权、分布式身份认证和授权、数据安全、行业监管等标准和规范。

3、充分利用三年防疫健康码，打造全国性或区域性健康医疗数据要素流通平台，建设居民智能健康数据护照工程

三年防疫，各省市已经形成各具特色的健康宝、健康通、健康码等全国性网络抗疫数据资源。随着防疫降级降维，可以考虑利用已有数据资源，实施全民健康管理，重启全民健康“宝、通、码”，盘活居民三年抗疫数据资源，建设居民智能健康数据护照，推进公民健康医疗治理体系现代化。

4、推动健康医疗数据要素流通试点区域先行先试

在全国范围遴选居民智能健康数据护照试点区域，验证相关标准、政策，探索惠民、惠政、惠医、惠企的健康医疗数据要素应用，形成区域性的多方共建共治的健康医疗数据要素生态。

5、医疗机构要构建适应居民智能健康数据护照流动使用的数据要素体系，定期评估和考核，与医保结算挂钩

许明金表示，建设国家级数据交易场所，引导多种类型的数据交易场所共同发展，有利于促进区域性、行业性数据高效流通，加快形成多层次市场交易体系，助力全国统一的数据要素大市场加速构建。

在许明金看来，近年深圳积极贯彻中央关于数据要素市场化改革工作部署，认真落实综合改革试点实施方案，在制度保障体系、数据要素登记和市场生态体系完善等方面，为承接国家级数据交易所积累了有益经验。

基于此，许明金建议国家发展改革委、中国证监会等支持深圳建设国家级数据交易所，给予深圳数据交易所国家级数据交易所牌照。与此同时，许明金还提出四项建议：

首先，国家发展改革委可支持深圳建设国家数据要素登记平台，建立数据登记存证制度，完成数据要素登记体系架构规划和顶层设计，并支持深圳从立法层面明确界定数据财产权并划定其各项权能的归属。

其次，建议财政部支持深圳开展数据资产评估试点，建立数据资产评估指标体系和市场化定价机制，支持深圳将数据要素纳入企业会计核算，探索涵盖核算范围、核算分类、计量与处置等内容的数据资产账务处理和报表制度。

再次，建议中央网信办支持深圳选择代表性企业试点开展跨境数据合规治理、安全自评估等工作，允许深圳率先开展数据出境安全评估初评工作。

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