编者按：国会众议院共和党议员斯特凡尼克（R-NY，Elise Stefanik）联袂议员加勒戈尔（R-WIS，Mike Gallagher）于10月25日向国会提交了《外国敌人通信透明度法案》（简称“透明度法案”），法案要求联邦通信委员会（FCC）公布外国敌对政府持有超过10% 或更多所有权的，且已经拥有FCC授权和许可证的美国本土公司名单。该法案名为增加“外国敌对政府在美电信行业进行投资的透明度”，实为遏制中国和其他外国实体参与美国电信基础设施的建设和运营。更为重要的是，这部法案授权FCC对境外投资进行设限，未来不排除国会赋予FCC更大的裁量权和处罚权。这反映出在中美科技竞争的大背景下，联邦机构的职能开始发生转变，其外向性和执法赋能的特点日益突出。同时，美国政府对国内企业的股权整肃也将深刻影响我国对外投资的前景和收益，值得我高度关注。
一、“透明度法案”的政策意图
“透明度法案”的主体内容是要求联邦通信委员会提供一份完全清单，列出所有持有 FCC 授权、许可或其他授权并具有一定外资所有权的实体清单。这其中所指的的“外资所有权”主要针对China、俄罗斯、朝鲜和伊朗四国。而就产业发生水平和在美业务规模来说，无疑对中国的政策影响是最为显著的。也正如议案提出者之一的斯特凡尼克所说的，“该法案旨在揭露CP和我们其他外国对手的恶意影响。允许China和我们的其他外国对手拥有的公司使用我们的关键基础设施处于危险之中，我们必须了解它们对美国公民生活的影响。”具体而言，“透明度法案”的意图有以下两方面：
首先，为将来对中国网信企业发起制裁进行准备。尽管当前美国政府已经将包括China电信、China移动和China联通在内的绝大部分国有电信公司排除在本国市场之外，但该法案的倡导者仍然认为许多China公司仍然持有在美国运营的许可证，而这将对美国的通信安全乃至国家安全造成威胁。法案的另一提出者加勒戈尔认为，除了华为和中兴这样受到公众关注的大型公司之外，还有许多中小型的China电信企业在美经营，而且这些企业还处于联邦政府的“雷达盲区”之中。故此，法案的目标之一是通过提供急需的透明度来加强美国的国家安全，并为在不久的将来对名单上的实体采取进一步行动铺平道路。言下之意，该法案所要求的在美通信企业名单将成为美国下一轮制裁的参考。
其次，进一步加大中国网信企业在美国运营的难度。联邦通信委员会主任布伦丹·卡尔（Brendan Carr）在法案提出表示，“我将支持国会迅速采取行动，通过这项常识性立法。”卡尔认为，对美国科技和电信市场内运作的每个与China等“受关注国家”政府有联系的实体都必须进行全面和透明的清算，并且要公开披露这些企业和“受关注国家”政府之间的关系。这将令美国的公共和私营部门更容易评估与这些企业的关系将在何种程度上损害美国的国家安全利益，并据此将这类企业排除出供应链和采购名单之外。可以说，公布所有获得联邦通信委员会授权的实体名单将有助于联邦通信委员会履行其促进美国国家安全利益的使命，但同时也将进一步恶化China网信企业在美国经营的商业和和政策环境。
二、“透明度法案”体现出“去中国化”的布局思路
在此次“透明度法案”提交之前，2019年和2021年已分别有相关法案出台。《2019年安全和可信通信网络法》授权联邦通信委员会来决定和公布对美国国家安全构成风险的通讯设备和服务提供商的清单，禁止美国通讯服务商用联邦补贴购买上述设备和服务，并将为通讯商替换上述设备提供补偿。《2021年安全设备法案》要求联邦通信委员会禁止向可能构成国家安全风险的射频设备发放许可，尤其是来自China的射频设备。而此次提出的“透明度法案”是上述两部法案的延伸和拓展，在限制外国实体对美国本土电信产业进行投资的同时，对既有投资进行盘点和清理。这是美国政府为实现全行业“去China化”而采取的最新举措，折射出美国政府的整体布局思路。
首先，将中国头部网信企业定位为国家安全威胁，并以此为由拓展限制范围。2019年出台，2020年3月正式生效的《安全和可信通信网络法》正式将联邦通信委员会纳入对China科技竞争的整体部署中。根据该法，联邦通信委员会于2021年3月将华为、中兴、海能达通信、海康威视和大华科技作为第一批限制对象列入“威胁国家安全的设备和服务清单”；2022年3月，将China移动和China电信两大运营商被加入清单；同年9月，China联通亦被加入清单。自此，China通信行业的巨头都被联邦通信委员会列入“国家安全威胁”的清单。而此次的“透明度法案”则将限制范围进一步扩大，将矛头指向拥有联邦通信委员会授权和许可证的美国企业，试图倒逼本土企业切断与China技术和资金的联系，进而推翻我国头部网信企业在美投资和经营的合法性。
其次，建立全产业链的限制措施，从技术研发到产品服务实现全面“去华”。从联邦通信委员会的制裁措施中不难发现，美国在推动“去China化”的过程中遵循了“企业-产品-股权”的路径，其针对目标也由China企业，扩大到China产品和服务，最后扩至含有中国企业股权的所有本土企业。其他联邦机构的制裁措施同样围绕企业、产品或者股权展开。例如，商务部的实体清单就是针对企业之间的交易环节，禁止有关实体获取、进口、转让、安装、交易或使用任何信息和通信技术产品和服务。外国投资委员会（CFIUS）则是在股权交易上施加限制，加强对China等所谓“敌对国家”在特定行业的股权交易事项，甚至直接以威胁国家安全为由中止交易。可以说，美国政府已经在企业、产品和股权三个维度上建立起了全面“去China化”的国内政策框架。
最后，连接内阁部门发布的各类管制清单，促成联邦层面的“去China化”。联邦通信委员会的“威胁国家安全的设备和服务清单”仅是美国政府在信息通信领域“去China化”工程的一个方面，几大强势部门都已在这一领域发布了各自的所谓“清单”。商务部产业安全局（BIS）发布的“实体清单”、“未经核实清单” （UVL）、“被拒绝人员清单”（DPL）和“最终军事用户清单”（MEU）；国防部发布的“China军方企业清单”（CMC）和“China军方企业清单”（CCMC）；财政部发布的“非SDN中国军工复合体企业名单”（NS-CMIC），亦称“China涉军企业名单”。上述清单与联邦通信委员会的清单一起，成为美国进行对华科技制裁和“去China化”的“四大金刚”。不可忽视的是，随着美国对China竞争的热度和烈度不断升高，更多联邦机构加入“制裁队伍”的可能性也日渐提高。
三、联邦通信委员会的新功能及其影响
作为美国政府开展通信领域“去中国化”的四大核心部门之一，联邦通信委员会被赋予了新的职能和权力。联邦通信委员会是联邦政府根据1934年《通讯法》（the Communications Act of 1934）成立的，属于受国会监督的独立政府机构，负责美国通讯法律法规的建立，以及推动通信技术的创新。然而，随着中美竞争关系向信息通信技术领域的全面渗透，联邦通信委员会的职能也在国会授权下发生了两大转变：其一是联邦通信委员会的外向性逐渐增强，主要是针对外国投资的准入规则和外资在本地的经营；其二是执法权力的增长，尤其是针对在美国经营的China网信企业。
这一功能性转变毫无疑问将为我国企业的海外经营带来巨大阻碍，并将影响我国吸引技术和资金等要素能力。具体而言：
首先，对China网信企业的海外投资和经营造成巨大掣肘。联邦通信委员会负责对企业发放电信运营许可证和设备授权，而根据其发布的“威胁国家安全的设备和服务清单”，联邦通信委员会已撤销了对China移动、China联通和China电信的牌照。此外，2020年该委员会还以安全为由拒绝了China太平洋光缆网络系统与谷歌、脸书在香港和洛杉矶之间铺设海底电缆的申请，并于今年3月撤销对China太平洋网络公司及其全资子公司全美通讯网（ComNet）在美电信运营牌照。若此类商业合作皆被视为“国家安全的巨大威胁”，那将对中美企业合作和China的海外投资造成巨大阻碍。尤其是联邦通信委员会披露所谓“政企关系透明度”之后，无疑将有损投资东道国对我网信企业的信任度，同时大大增加我国网信企业落地东道国的合规风险和政治、经济、社会挑战。
其次，联邦通信委员会的限制政策将导致美国国内通讯服务市场的动荡，甚至影响全球经济秩序。美国的“泛国家安全”审查已彻底将经济行为政治化，自《安全和可信通信网络法》出台后，“国家安全”又成为联邦通信委员会进行“去China化”的武器。与此同时，在立法授权和执法赋能的加持下，联邦通信委员会成为美国政府对竞争国家（如China）相关领域的头部企业实施精准打击的“先锋将”。在全球经济一体化的大背景之下，美国接二连三的限制措施必将导致美国高级通讯服务市场被重新洗牌，对全球其他品牌的通讯服务商也将产生连环效应。尤其是华为、中兴等具有全球影响力的企业，限制其在美国发展的行为会破坏全球通讯行业的产业链和供应链，甚至会影响全球经济秩序。
尤为值得注意的是，美国利用国内审查机制对我海外投资进行限制的手段，恐被其他国家学习和效仿。在美国《2020财年国防授权法》第6307节规定，“与外国政府和实体共享情报时，应考虑到对手国家提供的电信和网络安全基础设施因素”，情报相关部门的负责人与外国政府或外国实体达成情报共享协议时，应警惕美国的对手国家（尤其是China和俄罗斯）及其实体在协议相对方所在地域提供的各种电信和网络安全基础设施、设备和服务。基于此，特朗普政府已向“五眼联盟”国家施压，要求这些国家对“涵盖的设备或服务”的供应商采取限制措施。即便是华为表示愿意签署“无间谍协议”，仍无法阻止美国对上述国家的“威逼利诱”。拜登总统签署了《安全设备法》之后，进一步加剧了第三方国家进行技术和服务采购时的选择难度。
声明：本文来自上海市人工智能与社会发展研究会，版权归作者所有。
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